大環保的想像空間

21世紀經濟報道　 王世玲　 評論5條 2月27日閉幕的中共十七屆二中全會，通過了《國務院機構改革方案》，該方案將被提請給十一屆全國人大一次會議審議。以“大部門”制改革為核心的機構改革將于3月亮相。

相比用大部制破解中國環保困境，專家們更看重營造完善的環保執法環境的重要性，如環境立法跟進、健全懲罰機制、環保司法執法力度加強、環保監測水平提高、政府干部政績考核改變等。

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“大環保”有多大？

“他們上不了岸我們下不了河”， 以一條河流的管理為例，相關部門就面臨著如此尷尬局面。

一些有識之士指出，中國環境管理部門政出多門，導致職責劃分不清，相互制約掣肘，資源整合不力，結果使環保成效大打折扣。因而，設立一個統一協調、統籌規劃的部門——環境部，總攝其事，已成為決策高層當下迫切思考的問題。

去年全國“兩會”期間，全國政協委員、民建中央副主席馬培華代表民建中央發言時提出，建議設置“環境部”，改革現行的管理體制，實行環保管理體制的“有限垂直”領導，破除地方和部門分割。

但，“大環保”究竟多大，需要考量。

環境作為最典型的公共品，與之相關的機構部門相當廣泛。

首先，從環保直觀理解而言——解決環境惡化、污染加劇，涉及到的部門就達數十個。

如水污染防治會涉及環保總局、水利部、海洋局、建設部(城市飲用水)、農業部、衛生部、林業部等多部門。

其次，如果把環保納入宏觀決策領域，涉及部門則更寬。

如作為宏觀經濟管理部門，國家發改委在環保等相關節能減排政策、產業結構調整、應對氣候變化等政策制定方面具有“發言權”。同時，也包括與財政部配合后，對環保投資的用度比例具有決策權。

而綠色經濟政策如綠色信貸、綠色保險、綠色貿易等，需要得到證監會、銀監會、商務部等經濟管理部門的支持。

只“升格”不合并機構？

基于“大環保”的寬廣范圍，專家們拿出的方案也充滿了想象空間。

中國人民大學的顧海兵教授認為，考慮到環境保護事業的重要地位，應該成立國務院環境保護委員會，環境保護總局更改為環境保護部，把國家林業局、海洋局等機構都歸入環境部屬下。

除整合機構、擴充職能外，有專家還提出環保管理體制應——垂直管理。

我國目前的環保機構設置一直是沿襲按照行政區劃分的方式，各地方環保機構在人事、經費等方面受當地政府領導。因此，“地方保護主義干擾正常的環保執法”的現象，被歸納為基層環保部門難以作為的重要因素之一。

對此，顧海兵認為，“環境部”底下的環保機構設置也應打破目前的“屬地原則”，設置建立兩套體制，一套是國家環境保護的垂直管理系統，一套是省以下的地方環境保護的垂直系統。

“任何領域都存在環境問題，統統納入環境部肯定是不行的。”中編辦“2020年前政府規模發展趨勢預測研究”課題組專家張光分析。

即便是跟環境緊密相關的部門如林業、水利，亦有專家表示，鑒于目前既有格局，調整難道比較大，近期整合的可能性不大。


據本報記者從多方渠道得知，國家環保總局有望“跳高”——升格為環境部，同時伴有局部職能調整，但不會出現大范圍相關機構拆分或合并、整合。

從“局”到“部”，看起來是一字之差，但在參與高層決策、制定相關環保戰略規劃、提高執法效力等方面，其空間無疑可以得到更大的拓展。

“環保總局不是‘內閣’部門，在國務院召開的一些會議上，它僅僅只是列席旁聽的角色，不能發言，不能較大程度地發表決策意見。”一位研究宏觀調控的人士介紹說，設立環境部后，雖然可能級別不變，但成為內閣部門，職能范圍就能得到擴展，特別是在重大戰略決策方面，有投票表決的權力。

關鍵在于執法環境

雖然，“參與決策的地位提高了，還要看執法、監督能力是否有改善？”環保總局規劃院總工王金南認為，相比整合機構的預盼，他更看重成立“環境部”后，環保執法能力能否提高。

名稱之變僅僅是一個“表”面，如果沒有以《環境保護法》為代表的環保法律法規的“升級”，沒有健全的懲罰機制、環保司法執法力度的加強、環保監測水平的提高、政府干部政績考核改善等全方位的執法環境，那么，名稱之變并不能必然帶來應有的效應。

首先，“相關環保法律法規目前存在滯后、相互間矛盾、沖突，解決這一問題顯得更為迫切。”王金南稱。

如我國現行的《環境保護法》頒布施行于1989