環境污染受害者在申請賠償的時候卻無法可依，這使得他們的申賠過程更加困難。原國家環保局副局長張坤民接受中外對話孟斯的采訪時說，立法之路可能需要10年的時間。
近年中國屢現特大環境事故，而污染者的賠償遠低于公眾預期，凸顯當前中國環境損害賠償制度的無力。環境保護部不久前公開發布了《關于開展環境污染損害鑒定評估工作的若干意見》，欲逐步推動立法，孟斯就此采訪了關注此議題的原國家環保局副局長張坤民教授。
張坤民：1985年，我從清華大學被調到環保系統，擔任過10年環保局副局長，分管過法規和政策。當時條件很艱苦，雖然國家明確了保護環境是基本國策，但實際權限和資金保障同環保重任并不相符。盡管如此，我們的熱情很高，從內心里希望通過努力，讓中國不再走發達國家“先污染后治理”的老路。然而看中國環保的演變，為什么還是沒能脫離“先污染，后治理”的老路？其中的問題值得深思。
孟斯：您最初為什么關注到環境損害賠償問題？為什么覺得它重要？
退休后，我曾應邀在日本教了3年書，專程訪問過曾爆發水俁病的水俁市，也同日本多名學者交流并思考。日本的經驗教訓，最主要有3條。第一，“不重視環境的經濟是不經濟的”。例如，日本在1992年聯合國環境發展大會前總結過日本三大公害造成的經濟損失。其中著名的水俁病，相比于提前預防和治理的花費，造成災難后的賠償與善后治理，經濟損失要多出103倍。第二，“環境問題一旦發生，想徹底解決是頗費時日的”。水俁病從1956年患者發生、訴訟、地方法院判決、再訴訟，直到2004年最高法院判決，費了48年，而到2009年通過《關于水俁病的救濟與水俁病問題解決特別處置法》已達53年。第三，日本學者反復強調，“只有當受害人的合法權益得到充分保障的情況下，環境才能真正得到保護”。
中國正經歷著壓縮式的工業化和爆炸式的城市化過程，面臨嚴峻的環境挑戰。我們應該認真思考和借鑒他國的經驗教訓。
張：中國有些污染發生了，首當其沖的是工廠職工和住在周邊的親屬和居民，職工一般不會去說自己工廠的問題，有些污染開始時也不易覺察。實在是問題鬧大了，或是企業過于蠻橫無理，才被曝光。即使曝光出來，污染危害的定量認定，又是一個大難題。這是由于環境污染問題有隱蔽性、累積性和滯后性的特點。此外，因為發展階段和資金技術的考慮，國家標準也不可能定得特別嚴。這些都使環境損害的確定與賠償十分困難。
孟：中國目前的環境損害賠償情況是怎樣的？有何問題？
中國已經有了相對較完備的環境法規。從條文上看，似乎問題都應該能得到解決，但實際工作中，因為隊伍、標準和機制不完備，其實很多情況難以落實，難于做到公平。環保部門作為行政主管部門，一旦污染事件發生，查到了問題，只能依法罰款。通常是罰款很有限，而賠償則需通過加害方與受害方的商量，迄今無法可依。在罰款有限、賠償偏低的情況下，必然普遍出現“違法成本低，守法成本高”的不正�，F象，一些不負責任的企業更會膽大妄為。
具體罰多少錢，在相關單行法或條例細則中有規定，但規定的罰款數額很低�？紤]到通貨膨脹率就更低了。立法時我們就覺得罰款太低，但產業部門也有他們的考慮。博弈的結果，我們認為最終還是定低了。至于賠償，尚無國家法律規定。去年的紫金礦業污染問題，最后賠償數額出來后，媒體和公眾都不滿意。
環保部門監管人員到企業檢查，像游擊戰一樣。企業為了省電省錢，污染處理設施白天運行晚上停，或者你來檢查我運行、你走我就停,。變成了“貓捉耗子”游戲。這就是沒有讓污染者為污染行為付出同實際損害代價相符的后果，刑事責任、民事責任追究不到位，違法成本太低了。
盡管目前已經在《刑法》中規定了一些環境違法行為的刑事責任與處罰，但法院需要有足夠的證據才能實施逮捕。而環境損害的證據通常很難判定，也沒有專門的隊伍與標準，即使法律條文上有了，也極少能實際應用到。
張：作為發展中國家，全國處于法制建設進程中，要立的法非常多，必須排隊。在國家規定的程序內，要一個一個來審議。所以要立一個新法通常非常難。比如《固體廢物污染環境防治法》，搞了整整十年。
孟：環境損害賠償立法學界早有討論和呼吁，為什么環保部門最近才開始有動作？
實際上，一些法律專家討論要為環境損害賠償立法已有多年了。中國與環境管理直接相關的法律確實已經立了不少（不包括自然資源法，已有9部）。有的部門有看法，怎么一個部門要立這么多法？但是，你看日本，在1970年著名的“公害國會”上，一年就立了14個環境相關法。我們仍需要盡量讓領導部門和相關部門理解，環境這一問題的特殊性和立法的緊迫性。
最近環保部公開發布的《關于開展環境污染損害鑒定評估工作的若干意見》，作為一個部門規章，將會報國務院備案。但由于不是《條例》，不用拿到國務院通過各部門審議，避免了在起步階段的困難。我認為這樣做是很恰當的。既然我們已經深刻認識這件事的重要性和緊迫性，先自己試點，然后一步一步地推進，最終一定能形成立法。我的估計，可能需要十年，才能實現環境損害賠償立法。相比中國目前一般立法的速度，這是比較快的了。
張：一個挑戰是，環境損害賠償定多高？過寬或過嚴都不行。這就要引入制度參與者分析，要對污染肇事者和受害者都公平。另外，對環境損害賠償立法，不能光靠環保部門，還要取得司法部門的全力支持。
孟：環境損害賠償制度的建立和司法化，面臨什么困難和挑戰？
這次環保部公開發布的《關于開展環境污染損害鑒定評估工作的若干意見》中提到，這項環境污染損害鑒定評估應當逐步納入司法鑒定體系。這就從污染損害判罰上，切實引入司法手段和經濟手段，可以大大加強其力度。而以往司法手段和經濟手段相對不足，往往主要靠行政手段。
但是，我有信心，環境損害賠償立法是民心所向，是國際經驗，是大勢所趨，一定能成功。
張：要搞好任何一件事，都需要讓所有相關者都能夠積極參與進來。這就需要協商機制，使得制度不僅能被相關者一起制定出來，對相關者起到制約作用，還可以隨著形勢的變化、根據相關者共同的意愿、通過一定的法律程序被修訂。
孟：您怎么看公眾參與在制定環境損害賠償相關法律時的作用？如何讓通常處于強勢地位的污染者同公眾平等參與？
我剛才提到的“制度/參與者分析”方法，就是要求在制定一項制度時，考慮所有相關方的意見和需要，包括企業和它們的上級主管部門。
現在我們說污染者和受害者有強勢和弱勢的分別，是因為受害者似乎沒有后臺，而污染者卻有比較明確的后臺。然而，一旦法規制定，制度建立，所有政府部門和媒體都是受害者的后臺。我對此并不擔心�，F在公共輿論正在逐漸變得強大。環保部門可以說是政府部門中最歡迎民間環保組織和公眾參與的。
（張坤民，原國家環境保護局副局長、中國可持續發展研究會副理事長）
�。纤�，中外對話北京辦公室執行編輯 ）
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