油品標準該由誰來制定？

國務院副總理李克強在第七次全國環保大會上強調，要進一步加強空氣污染防治，修訂并發布空氣質量標準，抓緊做好PM2.5監測指標的準備，鼓勵各地根據污染特征、經濟發展水平等分期實施，逐步與國際標準接軌。

要做到對PM2.5的有效控制，就要知道PM2.5從哪里來？在機動車保有量大的城市，機動車排放對PM2.5的貢獻超過一半。柴油車排放的顆粒物中大部分是PM2.5，汽油車排放的碳氫化合物和汽油車、柴油車共同排放的氮氧化物，則是PM2.5二次顆粒物的重要前體物。

很多人會發出疑問:我們的汽車不是早就實施國Ⅲ、國Ⅳ排放標準了嗎？機動車還能有多少減排空間？殊不知，我國的油品標準一直落后于汽車排放標準。大家都沒有關注到的“油”，成為了包括PM2.5、灰霾、光化學煙霧和其他嚴重空氣質量問題的主要源頭，油拖住了機動車排放污染控制的后腿。

“油品標準滯后和供油不力對PM2.5污染影響顯著。它不僅會影響到所有車輛的減排，還將影響空氣質量目標的實現。”中國環境科學研究院副院長柴發合接受本報記者采訪時如是說。

油品標準怎么了？

國內外研究表明，改善油品質量能有效地降低汽車污染物排放。與汽車排放相關的油品關鍵指標包括硫、苯、烯烴、芳烴、多環芳烴、蒸氣壓、清凈性等(鉛也是關鍵控制指標，我國已在2000年淘汰了含鉛汽油)，其中最主要的是硫含量。高硫含量的燃油會影響汽車排放控制裝置的性能，導致氮氧化物和顆粒物排放增多。

綜觀世界范圍車用燃油發展態勢，其重點就是不斷降低汽油和柴油的硫含量，硫含量最終要降到10ppm，并且在相應排放標準實施之前提前一年投放市場。而我國的情況卻與此大相徑庭，油品標準一直落后于汽車排放標準。目前，我國大多數地區供應的柴油平均硫含量高達1100ppm，是歐美國家的100多倍。

為什么達標了還不環保？

油品國標嚴重滯后于汽車排放標準和有害物質控制標準的要求，一方面是有害物質和環保指標不同，但另一方面更主要地體現在實際供油上，供油“過渡期”造成了實際供油的空白，導致更嚴格排放標準實施受阻，也不利于在用車的減排。

國Ⅲ輕型汽油車排放標準于2007年開始實施，但是中石化、中石油于2010年初才在全國絕大多數地區供應了達到國Ⅲ標準的車用汽油。輕型汽油車國Ⅳ排放標準已于2011年7月1日開始實施，但相應的汽油標準實施時間卻是2014年1月1日。

也就是說，目前就算人們按新車排放標準購買了國Ⅳ汽車，也還得喝上兩年多的國Ⅲ汽油，而柴油車的問題就更為嚴重。

環境保護部頒布的國家環境保護標準《車用汽油有害物質控制標準(第四、五階段)》GWKB1.1－2011、《車用柴油有害物質控制標準(第四、五階段)》GWKB1.2－2011規定，第四階段硫含量不超過50ppm(毫克/升)，第五階段不超過10ppm，目前施行的國Ⅲ柴油中硫含量要求是350ppm。然而，中國環境科學研究院移動源污染控制研究室近期在遼寧、河北、山東、山西、陜西、湖南等省的部分加油站采集了60個柴油樣品，經分析，其硫含量平均在1100ppm左右。

它們是不是因為超標而違法了呢？中國環境科學研究院移動源污染控制研究室副研究員岳欣卻說:“銷售普通柴油既沒有違反標準也沒有違法，因為在出臺車用柴油標準時，已經同時出臺一個普通柴油標準，普通柴油就是曾經的輕柴油標準的延續。而車用柴油還具有公共產品的屬性，應該保證供應。嚴格講，車輛只允許使用車用柴油，不能使用普通柴油。另外，無論銷售哪種柴油，都必須在加油機上標注所銷售的種類，否則是違法的。”

據了解，雖然目前車用柴油標準要求硫含量不得超過350ppm，但普通柴油標準卻是不得超過2000ppm。按規定，加油站應該同時供應兩種柴油，一種供給有排放要求的柴油車，一種是供給拖拉機、工程機械、船舶等。然而調查發現，加油站基本都不標注供應的是哪種柴油，卻幾乎全部按照普通柴油標準來供油。

岳欣說:“從取樣看，這些油品是達到了普通柴油的國家標準，可是國家標淮本身不能滿足環保需求，不能滿足機動車排放實施的需求，這才是問題所在。”

誰在制定油品標準？

為什么油品標準會每每滯后于汽車排放標準？為什么標準從出臺到實施會留出那么長的過渡期？為什么要制定施行普通柴油和車用柴油兩種標準，而對供應哪種柴油卻無人監管？為什么這些標準會給油企留足了“后路”？

答案非常清楚而簡單:因為油品標準制定被石化行業和企業所掌控。

目前，我國全國石油產品和潤滑劑標準化技術委員會(石化標委會)中，90.9％的委員來自石化系統、2.3％的委員來自汽車產業系統、4.5％的委員來自環保系統；主任委員來自中石化，且秘書處設在中石化。

石油燃料和潤滑劑分技術委員會人員中，石化系統委員占70.3％、汽車產業系統委員占8.1％、環保系統委員占5.4％；主任委員來自中石化，秘書處也設在中石化。

制定標準的權力一旦掌握在石化企業手中，不可避免地就會“充分”體現企業的利益和意見。“盡管他們也體會到環保的壓力，認識到油品升級的大趨勢，但仍會千方百計地為自己爭取利益和時間。”岳欣說。作為石油燃料和潤滑劑分技術委員會兩名環保代表之一，他表示:“環保部門占的比例太少了，也沒有體現環保需求的機制，環保的要求難以得到體現。”

哪種標準地位高？

據了解，石油行業曾經設有石油工業管理部門，最早的油品標準也曾經是石油管理部門主持制定的。但這種石油行業主導油品標準制定的情況，并沒有因為行政體制改革、環境保護和經濟社會發展而有本質改變。

油品標準應該由誰來制定呢？柴發合認為，有關環境保護的有害物質含量限值和環保指標，應由環保部門制定；涉及油品使用和產品質量的指標，應由汽車和石化行業制定；“而且，環保指標應前置于產品質量指標，這也是國際通行的做法”。

然而，我國目前的情況可謂與國際通行做法相悖。2009年，國家標準委發布《車用柴油》規定，2011年7月1日全國應供應滿足國Ⅲ標準(350ppm硫含量)的柴油。環境保護部卻于2010年12月宣布，原定于2011年1月1日對柴油車實施國Ⅳ排放標準的時間表被迫延遲，暫定為2012年1月1日和2013年7月1日分別對重型柴油車和輕型柴油車實施國Ⅳ排放標準。

2011年12月29日，環境保護部發布公告稱:“鑒于目前滿足國Ⅳ標準需求的車用柴油供應仍不到位，嚴重制約國Ⅳ標準實施進度。為保證標準實施效果，根據車用燃料供應實際，決定分車型、分區域實施國Ⅳ標準”。

所有生產、進口、銷售和注冊登記的車用壓燃式發動機與汽車必須符合國Ⅳ標準要求的時間，延至2013年7月1日。這是環境保護部兩年內第二次推遲重型柴油車國Ⅳ標準在全國范圍內實施的時間。

環保部門為什么要一再調整汽車國Ⅳ標準的實施日期？岳欣說，主要是由于汽車排放標準實施條件沒有完全具備，集中體現在清潔油品供應得不到保障，無法保障第四階段排放標準實施的效果。

“無論從哪一方面來說，油品標準都應該是一種產品標準，而國家的環保標準都應該前置于產品標準。在制定產品標準時，應優先考慮保護環境和人體健康的要求，但目前油品標準制定卻陷入了怪圈。”岳欣說，現在除了中石化、中石油以外，全社會都認可油車標準應該匹配和同步。

提高標準真有那么難？

油品標準為什么提高起來那么難呢？是技術上有困難嗎？中石化科技開發部技術監督處副處長付偉表示:“在油品質量升級的問題上，中國石化行業的技術是完全有保證的。”

的確，目前我國北京、上海、廣州等城市均供應的是國Ⅳ汽油和國Ⅲ柴油(國Ⅳ柴油也可提供)，這說明技術不是問題。

付偉說，我國煉油工業無法照抄照搬西方的技術和標準。一個城市可以這么做，但一個國家若這樣做，就可能帶來幾百億、上千億的投入，“我們必須要對國家負責任”。而談到解決辦法時，他提出的建議是理順價格機制和改變價稅政策不合理的現狀。

到底提高油品標準會對價格產生多大的影響呢？有業內人士透露，應該在每升0.15元左右，不超過0.3元，這還是附加了各種稅費后的最終零售價格。

我們再來比較一下供應不同標準油品城市的價格:在供應國Ⅳ標準汽油的城市里，北京市目前93號汽油的價格是7.61元/升，上海市的價格為7.55元/升；而在實行國Ⅲ標準的省份中，河北省為7.28元/升，四川省為7.31元/升。也就是說，油品升級的價格差價在兩三角之間。

這個差價與油品升級所帶來的環境與健康效益對比，著實不算大，更不能說不能接受。對國家負責更重要的是要對人民群眾的健康負責。有環保業內人士直白地說，歸根結底就是壟斷的問題。如果放開成品油市場，或者把目前的兩大巨頭拆分成七八家，情況肯定會大不一樣。“你”供不了“我”可以供，先供的可以賣個好價錢，或者可以拿到補貼，還能占有更大的市場份額，“建立充分競爭的市場才是關鍵”。

法律沒法進行規制嗎？

為什么油品標準在制定過程中不能體現環保的要求，主要體現的是企業的利益和情況？這到底是標準的問題、法律的問題，還是行業壟斷的問題？

《標準化法》明確規定“制定標準應當有利于保障安全和人民的身體健康，保護消費者的利益，保護環境”；“制定標準應當做到有關標準的協調配套”。

此外，國務院2010年發布的《關于推進大氣污染聯防聯控工作改善區域空氣質量的指導意見》(以下簡稱《意見》)中也提出，要“盡快制定并實施國家第四、第五階段車用燃油標準和車用燃油有害物質限量標準”。這個《意見》對油品國標和有害物質國家環境保護標準的實施都提出了要求。

既然法律有明確規定、國家又有具體要求，為什么油品標準還會出這么多問題？柴發合認為:“這些要求在制定標準過程中沒有得到體現，就是因為油品標準制定機制出了問題，就是因為標準化法的執行還不到位。”

在目前實施的《大氣污染防治法》中，關于車用燃料的規定除含鉛汽油外均屬于鼓勵性政策。修訂《大氣污染防治法》應納入環保部門制定車用燃料有害物質控制標準的規定，強化環保部門在車用燃料標準方面的參與權。

柴發合說，應在新的《大氣污染防治法》中明確油品有害物質和環保指標與機動車排放標準之間的關系，即環保部門要根據機動車排放標準實施和減排要求，核定油品有害物質含量，確定環保指標；明確有害物質控制標準的法律效力，即生產、進口、銷售的機動車船用油品有害物質含量和環保指標必須符合機動車船用油品有害物質控制標準和相關環保標準規定。

此外，希望修訂中的《大氣污染防治法》還能明確油品環境管理的主體，提出各級環境保護主管部門要對銷售機動車船用油品的有害物質含量和環保指標達標情況進行監督檢查的要求。

從油品有害物質達標監管入手，從油品供應保障方案入手，環境保護部門開展油品環境管理的時機已經成熟。油品標準拖后腿的癥結始于企業的壟斷，相信隨著國家對環境保護的日趨重視，隨著“十二五”減排需求的增大，隨著公眾要求更清新空氣意愿的增強，國家會從法律、監管、標準制訂等方方面面，終止企業的壟斷，糾正目前油品標準制定之“怪現狀”。