能否解決北京戶口亦是求職者選擇工作時最重要的考量之一
2015年12月10日，《北京市居住證管理辦法（草案送審稿）》和《北京市積分落戶管理辦法（征求意見稿）》公開征求意見，引發(fā)社會廣泛關注。
早在2014年7月，《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》指出，嚴格控制特大城市人口規(guī)模，改進城區(qū)500萬人口以上的城市現(xiàn)行落戶政策，建立完善積分落戶制度，穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)基本公共服務常住人口全覆蓋，并在時間上設置了要求。
在北京市就積分落戶和居住證辦理辦法公開征求意見后三天，12月13日，國務院出臺了《居住證暫行條例》。
結合相關研究，并與近期政策發(fā)布后對這一問題的調(diào)查，形成了如下思考和認識。
“41+1”北京戶籍獲取格局的形成
在積分落戶政策開始實施以前，到底有多少種方式能夠獲得北京市戶口？相信很多人都不很清楚。由于歷史原因，這個系統(tǒng)如今已經(jīng)極為復雜。
2015年《北京日報》相關報道說：“具有進京戶口審批權的有中央、軍隊和市屬三大系統(tǒng)共26個單位的41個部門，條件標準不統(tǒng)一，除本市系統(tǒng)外沒有指標限制。”這就是坊間流傳的“三大系統(tǒng)41支筆”，這是落戶北京的主渠道。
新出臺的積分落戶是這三大系統(tǒng)的有益補充，是這三個系統(tǒng)之外的第四條路，一條新開辟的渠道。這一政策主要適用于親屬中沒有北京戶籍，且參加工作后沒有在原單位獲得北京戶口的社會從業(yè)人員。
根據(jù)相關資料統(tǒng)計，近幾年來，現(xiàn)行的中央、軍隊和北京市這三大系統(tǒng)每年審批的戶口指標數(shù)在10萬~11萬之間。其中，中央部門審批指標數(shù)超 過5萬；北京市相關部門審批數(shù)量大約為4.8萬；軍隊系統(tǒng)審批為0.6萬人左右。審批指標是一年一調(diào)整，標準不一致。其中，軍隊和中央部門不設上限，也就 是說中央部門和軍隊系統(tǒng)的戶口指標基本上處于按需供給狀態(tài)。
中央部門每年超過5萬人的審批落戶指標中，中組部、人力資源與社會保障部、教育部、民政部是主要審批部門。其中，人力資源部門審批的比例最大，占據(jù)中央部門的80%以上，教育部門占10%左右，而國務院軍轉部門、宗教部門等也有少量的審批指標。
軍隊系統(tǒng)中，三總（總裝、總后、總參）、三軍（陸、海、空軍）、二炮以及國防大學、軍事科學院等都有審批權，但是數(shù)量相對很少，也比較規(guī)范。
北京市屬單位中，每年大約4.8萬個的落戶審批權主要集中在人力資源和社會保障部門、公安部門及民政部門等。其中，人力資源和社會保障部門 占45%左右，公安部門40%左右，民政部門8%左右，剩余15%左右的審批權分布在組織部門、教育部門、外事部門以及投資部門。這些部門是北京市現(xiàn)行落 戶制度的主要管理部門。
享有北京戶籍的最終收益是享受北京市基本公共服務，圖為一家三口在北京朝陽公園玩耍
三大系統(tǒng)審批落戶的八條路徑
分析完現(xiàn)行京戶的審批單位后，會有人問，對于普通非京籍就業(yè)人員來說，有哪些途徑能夠獲得北京戶口？通過對相關部門年度公報、公開資料和統(tǒng)計年鑒上的信息進行梳理發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行三大系統(tǒng)大致鋪設了八條獲取京戶之路。
第一條路是大學畢業(yè)生落戶。這個是占比最高的，也是最重要的途徑。粗略統(tǒng)計，每年超過10萬的審批落戶指標中，大學畢業(yè)生這個群體大致能夠獲取 3萬多指標，占全部指標的大約三分之一。無論是在北京市相關部門，還是中央相關單位的審批中，這個途徑都是最多的，也是社會最為熟知的渠道。
第二條路是投靠落戶。這一途徑主要包括夫妻投靠、子女投靠父母以及父母投靠子女。據(jù)相關部門統(tǒng)計，該群體每年有2萬左右的人落戶，接近總量的20%。
第三條路是調(diào)干或者調(diào)工落戶。這一途徑主要是組織部門、人力資源和社會保障部門對干部的區(qū)域性調(diào)配，調(diào)干和調(diào)工的區(qū)別在于一個是干部身份，一個是群眾身份，這個途徑每年審批落戶的指標大致在9000個左右。
第四條路是軍人落戶。這個途徑每年大致有7000人左右的指標，主要是由軍隊系統(tǒng)、軍轉和民政部門等來審批。
第五條路是夫妻分居落戶。這個途徑主要是解決已婚人員配偶進京問題，每年大致有5000個名額。據(jù)我們調(diào)查發(fā)現(xiàn)，很多單位都需要排隊，排隊時間根據(jù)單位級別和性質(zhì)而定，大體上在4年左右。
第六條路是高層次人才落戶。這個途徑每年大約有5000人左右，主要由人力資源和社會保障部門審批，社會所熟知的千人計劃、海聚人才、中關村人才項目等多數(shù)都是走這個途徑。
第七條路是留學歸國人才落戶。這個途徑每年有4000個左右的指標，主要由教育部門的留學服務中心審批。
第八條路是特殊人才落戶。其中主要包括宗教、外事等特殊人才方面的審批落戶，這些特殊人才每年因為需求不一，所以變動性很大，大眾也較為陌生。
還有一個值得注意的群體是博士后落戶。博士后自帶戶口，據(jù)教育部門相關數(shù)據(jù)表明，博士后每年大致招生2500人，也就意味著每年大約能解決2500個北京戶口。
與現(xiàn)行審批落戶相比，北京市的積分落戶草案，其實是多了一條路，是在維持現(xiàn)有三大系統(tǒng)審批落戶制度不變的情況下，給予在京工作的非京籍人員一條新路，也是給予相關人群的新希望。
不過，對于新政策的效用，相關人群還要理性看待。需要認識到，積分落戶政策作用有限，僅僅是41個戶口審批單位之外的1個新途徑而已。因為北京市積分落戶還沒有正式開始實施，因此可以拿上海和天津兩個直轄市為例，對新政策進行測算。
2002年上海開始實施居住證制度，2009年開始實施“居轉戶”。根據(jù)公開數(shù)據(jù)，2009年，上海市實施居住證制度第七年，辦理人才類居住證 的人數(shù)總計約27萬，而居住證是積分入戶的首要條件。在2011年，上海共辦理居轉戶2711人，2012年共辦理居轉戶3843人。與之相應的是，到 2014年底，上海外來人口已達996萬。與之相比，無論是居住證的辦理人數(shù)抑或是居轉戶的人群，占比都有限。2014年底擁有450萬外來人口的天津 市，從2015年1月1日開始實施積分落戶政策，1年來共有兩批10500名外來務工人員達到標準，其中第二批的8000人已經(jīng)通過公示程序，而天津市外 來人口每年增量為45萬，需要用將近43年的積分落戶量才能消化1年的外來人口增量。
有網(wǎng)評說“積分落戶，看起來很美，吃起來很苦”，一個基本常識擺在面前，那就是“任何稀缺的資源都不會物美價廉”。如持有這樣的觀念，需要做的 是推動居住證政策不斷完善，這是一個覆蓋面相對廣泛的制度。享有北京戶籍的最終收益是享受北京市基本公共服務，要在最大程度上推動更多的服務資源落在居住 證上，這應該是社會合力的落腳點。
三大系統(tǒng)審批落戶的反思
現(xiàn)行的三大系統(tǒng)、41個部門審批落戶在北京已經(jīng)運行了很長時間，在首都建設的不同階段發(fā)揮了不同作用。隨著我國城鎮(zhèn)化進程的快速推進和信息化的迅速發(fā)展，需要在反思中前行，我們調(diào)查研究后認為，至少從適應性、社會影響、多頭管理等方面需進行反思。
審批落戶是否適應了經(jīng)濟社會發(fā)展的需要？根據(jù)2013年北京市開展的第三次全國經(jīng)濟普查數(shù)據(jù)顯示，北京市全市擁有企業(yè)法人單位63萬個，從業(yè)人 員1111萬人，擁有事業(yè)單位法人1.19萬個、從業(yè)人員105萬人，擁有機關法人0.22萬個、從業(yè)人員35萬人，擁有民辦非企業(yè)法人0.37萬個、從 業(yè)人員12萬人，社會單位法人0.58萬個，從業(yè)人員4.97萬人。不難算出，事業(yè)單位、機關以及社會單位法人共計2萬個，從業(yè)人員共計145萬人。而原 有戶口指標的分配基本上分布在所謂的體制內(nèi)單位，以三次經(jīng)普的數(shù)據(jù)為基礎，企業(yè)法人中有1111萬從業(yè)人員，這其中國有成分的法人單位從業(yè)人員數(shù)量接近 580萬，這一人群和前面三類145萬共計725萬人群幾乎分配了所有的審批戶口指標，而剩余大約530萬人的企業(yè)法人單位從業(yè)者幾乎沒有分配到戶口指標 的可能。我國經(jīng)濟改革發(fā)展的方向是建立社會主義市場經(jīng)濟，從這個角度來看，原有三大系統(tǒng)審批落戶的手段并沒有完全適應首都經(jīng)濟發(fā)展的需要。
所謂的“戶口買賣”是否存在？我們調(diào)查分析認為，審批落戶政策執(zhí)行絕大多數(shù)是規(guī)范合理的，是從用人實際需求出發(fā)的，但存在少部分的灰色地帶。如 審批落戶中長期被忽略的宗教、外事、投資促進、民政等部門，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，這些部門的審批指標因為長期不透明，社會監(jiān)督相對缺失，因此成為非法獲取指標的重要 途徑之一。調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，教育部門的留學生中心，體美處（主要是招收體育人才，一些體育明星走這個渠道）、大學處（主要是接受、改派大學畢業(yè)生）等單位的戶 口審批，也存在一些不清晰、不規(guī)范之處。同時，隨著越來越多的海歸人員素質(zhì)的下降，對海歸落戶的爭議也比較多，調(diào)查中就有人反映，“出去花100萬讀書， 既獲得了海外學歷，也獲得北京等大城市的戶口，非常劃算”。
多頭審批是否造成了緊缺型資源的浪費？特大型城市的公共服務對于人才有著極其重要的吸引力，調(diào)查中也發(fā)現(xiàn)了審批指標作廢、審批指標的延遲性使用等問題，這些問題從我們調(diào)查掌握的情況來看是少數(shù)，但它所帶來的影響惡劣，損害了城市形象、損害了社會公平、損害了制度底線。
積分落戶是緩沖器
當代中國正在經(jīng)歷著人類歷史上規(guī)模最大、范圍最廣、程度最深的城鎮(zhèn)化浪潮。2014年我國城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達到54.77%，并以每年1個點左右的速度在上升，這預示著每年有近1400萬人從農(nóng)村遷移到城市。
如何在中國這么大范圍內(nèi)實現(xiàn)城鎮(zhèn)化，并穩(wěn)步解決城鎮(zhèn)化可能帶來的一系列問題，關鍵在于管理者如何對后發(fā)優(yōu)勢進行有效運用。從這個意義上來 說，積分落戶是中國大中城市尤其是特大型城市應對城鎮(zhèn)化的一種“摸著石頭過河”式的探索。一蹴而就的激進政策在歷史上被多次證明“眼下很好，以后很糟”， 從這個維度來看，積分落戶既可以在一定程度上回應社會訴求，也可以為整個國家、社會和城市管理的良性運行爭取時間空間和制度空間。這種“摸著石頭過河”式 的試點推進，保證了社會的相對穩(wěn)定和平衡，保持了城市發(fā)展在一定范圍內(nèi)和一定時間內(nèi)的可持續(xù)性。
不管如何，站在歷史發(fā)展和社會轉型的視角來看，積分落戶是一個巨大進步。分析北京市積分落戶政策，至少有三個方面的重要意義。一是戶口管理 從行政化向社會化邁出了第一步。原有戶口管理完全是行政化的，整個社會對其沒有任何了解渠道，而積分落戶則明確了規(guī)則、確定了方向，值得鼓與呼。二是戶籍 管理從數(shù)量上的模糊時代開始走向基本量化時代，現(xiàn)行中央、軍隊和北京市三大系統(tǒng)每年要進京多少人，各自把關，沒有形成信息上的互聯(lián)互通，幾乎沒有一個部門 能夠說清楚每年具體有多少人落戶，也沒有統(tǒng)一的標準，積分落戶政策至少在形式上將其數(shù)量化、標準化了，順應了社會前進的步伐。三是社會力量的凸顯，北京市 積分落戶政策征求意見稿中第七條明確提出“積分落戶每年申請一次。符合第四條規(guī)定的申請人，可向用人單位提交申請，統(tǒng)一由用人單位負責向有關部門申報。具 體操作流程在實施細則中明確”，可以看出社會用人單位的作用被充實，從社會發(fā)展上來看，這是在市場經(jīng)濟條件下對社會關系的又一次重構。
在狹窄的房間里跳舞
都說“京官難當”，我們在調(diào)查研究北京市的人口問題中，也看到了“京策難為”。
2014年，中央賦予了北京新的功能定位和發(fā)展要求，要求北京市瘦身、減少人口，從功能疏解和京津冀協(xié)同發(fā)展的視角治理“大城市病”，以更好地建設“四個中心”和國際一流和諧宜居之都。
2014年2月，中央明確指出，北京發(fā)展的一個突出問題是人多。對北京人口無序過快增長的問題，中央強調(diào)有必要確定一個控制目標，再不控制就難以為繼。
從2014年3月份起，北京市開始實施極其嚴格的人口調(diào)控政策，從“以水定人、以房管人、以業(yè)控人”的思路出發(fā)遏制人口過快增長。正如北京 市委書記郭金龍所說，“今后做發(fā)展規(guī)劃、上產(chǎn)業(yè)項目，都要由人口布局來倒推發(fā)展布局，從而形成提高勞動生產(chǎn)率、提高發(fā)展質(zhì)量的倒逼機制。”
2015年年初，北京市政府向各區(qū)縣下達人口調(diào)控指標，與各區(qū)縣簽訂人口調(diào)控責任書，將控制人口規(guī)模納入政府年度績效考核體系。可以說，人 口問題成為2015年北京市的第一要務，而且是一個世界范圍內(nèi)都沒有遇到的難題。世界上的多數(shù)城市都在通過政策吸引新移民的到來，而北京卻是在外遷人口， 這種外遷雖然是有選擇性的外遷，但是誰能保證沒有誤傷？
作為首都，北京既有服務全國的四個中心和國際和諧之都的中心任務，又有自身經(jīng)濟發(fā)展和社會管理的守土為民之責，如同一個舞者在一個狹窄的屋 子里進行表演，既需要堅持舞者的風范，也不能碰壁，這是一個兩難甚至多難的處境。從歷史上來看、從世界范圍內(nèi)來看，所謂成功的發(fā)展模式都是在貧瘠的土地上 長出來的，北京應該更加有責任感，更加有使命感，正如2015年北京市兩會期間市委主要領導所言，“當前人口調(diào)控是刻不容緩的事，這是對現(xiàn)在負責任，也是 對未來負責任，是繞不過去的、很難的工作”。
京策雖難為，但可為，更應為天下先。
我們期待著積分落戶整合現(xiàn)行三條路的那個時刻早些到來，畢竟有些人等不及、等不起、等不著。我們更希望在目前的居住證上賦予更多的公共服務資源，畢竟我們還要生活，這關乎大量個體的中國夢。
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