“改革很熱鬧，方案一個接一個，但是沒有落地，老百姓就會失望，這是一個大問題”
十八屆三中全會召開兩年多以來，全面深化改革的路線圖和時間表正在付諸落實。“一分部署，九分落實”。這些涉及15個領域、330多項較大的改革舉措，既需要科學嚴謹的頂層設計，也需要每個落實環節不卡殼、不截留、見實效。
然而，《瞭望》新聞周刊記者近日在全國多地調研了解到，部分基層單位落實改革任務時，存在“不想改、不敢改、不會改”現象，致使改革流于形式。 更有甚者，一些地方改革的主要工作變成了發文件、打報告、做匯報的“紙面功夫”和“口頭功夫”，有的地方竟然把空轉的上百件文件當成改革“成績單”。
一年200個空轉文件
我國中部某市改革辦2015年全年共制定出臺各類事關改革的文件達到200件，其中貫徹中央、省部署出臺的文件超80%，其他不足20%的為具 有本地區特色的改革文件。按照以上數據計算，差不多一天半就會制定出臺一份改革文件，改革內容涉及政治、經濟、文化、社會等方方面面。
“改革文件雖然不停地下發，但改革怎樣落地成了問題。”該市改革辦一位領導無奈地說，改革辦要“實時監測”中央和省級的改革文件，然后馬不停蹄出臺文件，因為這是“貫徹落實”上級精神的最重要指標。
本刊記者閱讀該市出臺的多份貫徹中央、省部署的改革文件發現，文件的下發時間通常與收到原文件的時間間隔較短，許多改革文件與原文件在結構、標 題、內容相似度高達90%，里面充滿了同義詞、同義句互換。比如，在市級文件中，“我省”字眼也全部換為了“我市”。通篇看來，此篇改革文件幾乎原封不動 地照抄了省級改革文件，幾乎沒有結合地方的具體發展情況進行改革探索。
“改革改來改去，卻成了不停地出文件。落地的改革少之又少，老百姓又怎么有獲得感？”改革辦一名干部稱，盡管改革辦不停地督察，不停地向有關部 門下“全面深化改革工作任務催辦通知”，但仍效果有限。由于缺乏本地具體的改革措施，缺乏量化標準，致使改革難落實到“最后一公里”。
偽造照片應付檢查
西部某省一名鄉鎮干部向記者抱怨，所有的改革落實任務最后都落到鄉鎮頭上，鄉鎮每天的工作就是圍繞著上級的指揮棒運轉，很少有哪一天能根據自己的實際來決定工作的方式和進度。“一天落實幾個文件，我們又上哪兒去落實、向誰落實呢？只有開會落實，發文件落實。”
名目繁多的檢查和務虛工作耗費了大量精力，改革成了“走過場”。西南部某縣有幾十個單位，平均每個星期都有一兩撥人到鄉鎮視察改革情況，這還不算市和省里來的。鄉鎮干部說：“來的人一是看點，二是聽匯報。工作推進的情況就在‘點’和‘紙’上，能深入到哪兒去？”
因為落實難，有的地方匯報改革進度時還出現造假現象。比如南方某市啟動了一項環境治理改革，要求基層單位部門負責人監管。但實際上，這些負責人很難完成所有的監管任務，于是在定期進度匯報材料中，捏造部分事實，甚至用計算機技術偽造去現場視察的照片。
浙江省政府咨詢委員、浙江省發改委原副主任劉亭說，很多政府部門盡忙著前期審批準入的“卡拉OK（先‘卡’后‘拉’再‘OK’）”，而過程中的 監管和秩序的維護卻無人問津。“這種機會主義和功利主義，不但平白銷蝕了改革的凝聚力，也使得政府在改革推進中的公信力和實際作為打了折扣。”
“形式主義”源自“三不”現象
《瞭望》新聞周刊記者調研發現，因為利益阻力“不想改”，因為怕擔責任“不敢改”，因為改革預想和實際情況有差別“不會改”，是改革“最后一公里”的三大阻力。
——不想改。改革到了基層，往往要求改革者觸動自己的利益蛋糕，難以下刀。既得利益群體，既包括在職的官員在機構改革中的安置問題，也包括市場化改革中失去政府支持的企業的利益問題，還包括政府官員的福利問題。
四川省委農工委副主任楊新元說，當前改革已經進入深水區，推進改革涉及的部門和第一主體越來越多、范圍越來越廣、利益協調難度越來越大。“上面千根線，下面一根針”的現象也造成部分改革難以在基層落實。
——不敢改。“改革之所以停留在文件上，主要是基層不敢作為，更不用說創新了。”基層是一個責任非常大、權力卻很小的政府，很多問題都需要基層來承擔責任，但這些問題不少都是上級引發的，基層沒有權力去解決。
在一些地區，改革“文件到了基層，權力還在上面”，基層改革有想法，但推動沒辦法。如位于四川的攀西戰略資源綜合開發區，擬推動礦產資源稅以從量計征改為從價計征，以適應礦產價格大幅波動，減輕企業負擔。但卻因為稅費改革權限在中央，地方根本無法突破。
西南某省一位縣級部門負責人說，以這幾年大力推進的農村改革為例，土地、水利、林業、金融、衛生、社保等各方面，都由改革的第一責任部門下改革 文件，但在基層落實時離不開其他部門的配合——有地沒錢蓋不了房子，有地沒水搞不了種植，有醫院沒社保也看不了病。但由于部門間“各唱各調、各喊各號”， 一到關鍵時候就推不動。
某改革辦主任無奈地說，盡管改革已經有了容錯機制，但在這種大氛圍下，基層干部生怕犯錯誤、出問題，不敢創新，不敢改革的心理仍然很嚴重。一些 干部擔心“先到山頂先缺氧”，改革的主動性不強，改革落地效果大打折扣。“中央有原則，省里有要求，市里有方案，我們按政策辦就行了。如果你往多了做，做 好了沒誰看得見，出事了就背黑鍋，這是反向激勵。”
——不會改。中部某市改革辦的干部說，中央、省的文件通常為頂層設計，沒有具體操作方法，市縣下發改革文件時難于或沒有結合本地情況形成具有操 作性的改革方案，當改革文件繼續下發到縣時就沒有了可操作性，難以把改革落在行動上。在中央加強法治建設、加強反腐敗和繼續整頓四風的背景下，一些基層干 部做好本職工作尚且畏首畏尾，因為很多情況都不明確，一不小心就會碰高壓線，那些有魄力的基層干部很多都在打擦邊球，實則擔著很大風險。
“現在都提頂層設計，頂層都沒設計好基層怎么敢亂動？”浙江省政府咨詢委委員顧益康認為，的確有一部分基層的改革人員希望上級把方案設計好了， 他們只要按照上級方案執行就行，這樣一來既可以不用承擔方案設計方面的責任，也可以不用得罪人。因為改革是上面要求的，不是他們提出來的，即使被利益受損 者質疑、舉報也不怕。
對此，財政部財政科學研究所所長劉尚希說，上面忙于傳達文件和監督，下面忙于匯報，那么改革很可能成為“冰上開車”：輪子在轉，車不往前走，出現了改革“打滑”、“空轉”的現象。“改革很熱鬧，方案一個接一個，但是沒有落地，老百姓就會失望，這是一個大問題。”
調動地方積極性全面深化改革
調動抓改革促改革的積極性，是改革系統性、整體性、協同性特征的內在要求。多地受訪干部認為，全面深化改革一年多來，基層改革熱情很高、期盼很多，不少改革項目已經取得了很好的效果。但是，部分改革的執行和推動方式也要做一點改革，消除改革“最后一公里”的形式主義。
首先，建立改革要求和改革能力相匹配的分工體系。基層干部認為，改革文件過多過濫的問題亟需解決。各部門、各政府應該抓住改革的關鍵點進行縱深式突破，避免鋪攤子；改革文件到地方后，各地應因地制宜、差別化探索適合自己的改革方式和路徑，避免改革“紙上來、紙上去”。
劉尚希說，改革的頂層設計不能完全搞成施工圖，一張圖紙貫到底，要讓地方有積極性、創造性。可以根據財力與事權相匹配的原則，建成國家層面治理 和地方層面治理相結合的國家治理體系。頂層設計由中央決策，地方具體執行時中央要放權，真正調動起地方的積極性，讓地方和中央真正形成改革合力。
其次，鼓勵基層改革者的積極性，加快自主推動、自主創新的同時，給予基層改革者相應的制度保障，保障那些積極推動改革的干部能有干事、成事的環境，保障他們不因為改革而吃虧。只有這樣才能充分調動基層干部的積極性，確保基層全面深化改革取得實效。
同時，應建立全面、精準、重點突出的改革綜合評價機制，發揮激勵先進和鞭策不作為的“雙刃作用”。一方面，實現評價主體多元化，比如定期邀請相 關單位參與對改革主體的評估，并通過不同主體的評估意見相互印證，提高結果的全面性。浙江省社科院公共政策研究所所長楊建華等專家認為，這種做法能夠推動 干部轉變作風、政風，倒逼地方平時下功夫，拿出實績。
另一方面，可建立利益沖突防范、信訪核實反饋、民主監督制約等工作機制，為干部大膽履職提供后盾，合理保護創業試錯干部，讓敢為、能為的干部大膽探索，放手作為，贏取改革的有利時機。
其三，推進綜合改革，實現相關部門改革步伐一致、政策配套，最好是地方“一把手”牽頭、拍板，“相關部門都跑不了”。楊新元說，部分改革的單項 試點有一定局限性，應當樹立系統性思維，做好整體謀劃，集成改革項目，加強政策配套，形成改革合力，充分發揮現有改革舉措“1+1﹥2”的倍增效應。比 如，四川將在現有改革推進較好的地方建立農村改革綜合試驗區，把農村關鍵領域和主要環節亟需突破的事項整體納入試點，賦予其較大的改革自主權，鼓勵地方大 膽探索和創新。
最后，還要做好改革督查工作。對已出臺的改革舉措，要抓緊出臺細化方案，推進具體改革舉措要實行項目責任制；建立改革預警監測機制，對改革效果進行全面、科學評估，切實提高改革質量。
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