作為“十二五”規劃中的硬約束，“十二五”節能減排目標的實施方略已清晰。
9月7日，《“十二五”節能減排綜合性工作方案》（以下簡稱《工作方案》）對外正式公布。包含50條措施，近萬字的方案，從減排目標、重大工程、財稅保障、減排管理等多方面，描繪了“十二五”節能減排圖景。
相比“十一五”，“十二五”節能減排方案有哪些大的變化？這些變化意味著什么？
為此，本報邀請了發改委能源研究所能效中心副主任熊華文和中國節能協會常務副秘書長宋忠奎，詳解《工作方案》中節能指標的行業分解、結構節能和能消消費總量控制這三大亮點。
省長和部長均分得指標
行業分解主要是分解到各個職能部門，即工業、建筑、交通、農業、公共機構等部門。
《21世紀》：《工作方案》第三條提出，要將節能的指標分解到地區和行業。和“十一五”相比，行業分解是一個新的變化。那么，節能指標如何分解到行業？
熊華文：所謂行業分解主要是分解到各個職能部門，即工業、建筑、交通、農業、公共機構等部門，每個職能部門都要承擔一定的節能責任。相關的各個部委提一個節能目標，上報給國務院，然后再討論確定。據我了解，交通部已經提出了自己的節能目標，即與2005年相比，2015年營運車輛單位運輸周轉量能耗將下降10%，二氧化碳排放下降11%；營運船舶單位運輸周轉量能耗下降15%，二氧化碳排放下降16%；港口生產單位吞吐量綜合能耗下降8%，二氧化碳排放下降10%。
宋忠奎：“十一五”期間，國家將節能任務分解到地方，相對地方政府而言，各個部委輕松一些。現在，為了動員各個部門都參與，國家在“十二五”期間，也為各個主要部委分了一定的指標。
也就是說，不能省長有指標，部長就沒指標，每個人的肩上都應有壓力。如工信部，也要承擔一定的節能任務，然后再通過其下屬的鋼鐵、石化等各個行業協會細分到行業，主要的高耗能產業都定一個目標，但這個目標只能是一個預期性、引導性的目標。
《21世紀》：確定行業分解目標之后，對部門和行業的節能指標完成狀況怎樣考核呢？
熊華文：部門和行業的節能完成狀況，在《工作方案》里，不叫考核，而叫評價。與問責相比，這是一種更為軟性的方式。
宋忠奎：對行業和部門只能進行評價，這是由中國的體制決定的，比如工信部，你無法像地方政府那樣直接考核它，因為它不像地方政府，可以直接管到下面的企業，但是可以評價其工作的力度和措施等。再具體到行業協會，它也只是一個行業指導機構，也沒有多少強制力。
從理論上來講，行業節能目標和地方政府的節能指標的數據要相互匹配，避免出現相互打架的現象。
工業節能的目標可能在20%以上
如果繼續重化，那么工業部門勢必要承擔更多的節能任務，來抵消結構重化所形成的節能負效應。
《21世紀》：工業是節能的主要領域。就“十二五”的節能目標，工信部先后于去年年底和今年三月提了兩個節能目標，單位工業增加值能耗降低16%和18%。現在這一目標是否確定？有觀點認為，這一目標定得偏低，會影響國家16%整體目標的完成，對此怎么看？
熊華文：“十二五”工業節能的目標，還沒最后定下來。至于說工信部之前提的16%和18%，不能簡單地來說其偏低。總體來看，工業要下降的幅度肯定要比全國水平大，至于大多少還要依賴其他很多因素，才能做出判斷。
我認為，16%的國家目標能否完成，主要是取決于兩個因素，首先是看各個部門的完成情況，比如工業、建筑、交通、農業和公共機構等主要用能部門。其次是要看三產的結構是不是在重化，如果繼續重化，那么工業部門勢必要承擔更多的節能任務，來抵消結構重化所形成的節能負效應。
以現價比來算，“十一五”期間，三大產業結構是有所優化的，二產比例有所下降，三產提高了2.5個百分點。但是從可比價看，“十一五”期間的工業增速遠遠高于GDP的增速，這意味著工業的比重上升了，產業結構變得更重了。
因此，如果在未來五年，產業結構重化的現狀無法得到改善，那么工信部就應該制定一個更為積極的節能目標。
宋忠奎：《工作方案》的重點當然還是抓工業節能，包括淘汰落后、產業機構調整、能源結構調整屬于工業節能的范疇。我認為，“十二五”工業節能目標會定在20%以上。
《21世紀》：“十二五”期間結構節能將是未來的重點？
熊文華：在“十一五”期間，技術節能對節能目標完成的貢獻率達70%80%，通過實施落后產能淘汰、節能技術改造工程、加強新增產能能效水平市場準入等政策和措施，主要產品單耗大幅下降，很多企業能效水平指標已接近或達到國際先進水平。
未來五年，考慮成本、技術等因素，像“十一五”那樣，進一步大幅降低產品（服務量）單耗的可能性不大，技術節能的潛力和空間相對“十一五”將有所收窄，因此節能重點將從技術節能轉向結構節能。
我認為，目前，人們過于關注指標了，反而忽略了更為根本性的產業結構調整。在兩者關系上，有兩種觀點，一種觀點認為要利用高節能目標倒逼企業提升自己的節能能力，從而實現產業結構的調整，另一種觀點則認為，產業結構調整不是短期內可以實現的，高的節能目標只會滋生造假。
我是中間派，認為節能指標只是個抓手，在各方面條件（如客觀的市場需求依然旺盛、新的經濟增長點培育需要時間、保障就業和維持社會穩定的壓力依然很大等）還不成熟、不具備的條件下，要扭動整個經濟結構在短時間內轉型是不實際的，但給企業一定的壓力，刺痛企業，他們感受到有痛楚，就會想辦法改變。
因此，我們應該更多地去考慮如何切實地去調整產業結構，否則即使是16%的節能目標，其完成難度依然很大。
宋忠奎：“十一五”期間，結構節能產能效果不明顯，這和2008年的金融危機有一定關系，當時國家為了緩解危機，出臺了4萬億的救市政策，大大刺激了基礎設施建設，這在一定程度上抵消了前幾年結構調整的努力。因此，“十二五”期間，結構調整和結構節能是重中之重。值得注意的是，《工作方案》的第十條，專門提到了結構調整的目標，到2015年，服務業增加值和戰略性新興產業增加值占國內生產總值比重分別達到47%和8%左右。
能源總量控制存四種方案
采用事后算賬的辦法很難控制“算賬”之前已發生的能耗快速增長事實。
《21世紀》：《工作方案》的另一個變化是在提節能強度目標的同時，提出了合理控制能源消費總量。能源消費總量如何控制和分解？
熊華文：據我了解，能源消費總量控制有四個分解方案，控制煤炭消費總量、控制用電總量、控制化石能源消費總量和控制能源消費總量。我個人傾向于采用能源消費總量控制這種方案。
現在的分解方案是從國家分解到省，各個省再進行層層分解。各級政府都簡單地一分了之，采用什么樣的手段來進行監測和調控，如何確保控制目標能夠完成，應該是比總量指標分解更加值得關注和研究的問題。
另外，采用事后算賬的辦法很難控制“算賬”之前已經發生的能耗快速增長的事實，難以實現實時調控。我注意到方案也提出了要建立能源消費總量預測預警機制，這是一種前端控制的思路，具體怎么在前端調控有待進一步研究。
但從學者研究的角度來看，我個人主張，中央政府應將能源消費總量控制的指標直接分解到企業頭上，重點是分給幾大高耗能產業的企業，按照行業應該達到的耗能效率水平、潛力和產能，給每家企業分一個合理的消費能源總量配額，未來五年你就這么多糧票，如果你要擴大產能，能耗超過了給定的配額，那么你可以去買糧票，糧票來源，既可以是政府手上掌握的新增的配額，也可以是企業自己獲得其他企業淘汰落后產能節約下來的配額。
這種分解方式是最利于建立能源配額交易市場的，也有利于帶動淘汰落后產能補償、提高企業節能積極性、控制高耗能行業過快增長等的一盤棋。需要強調的是，這里說的不是節能量交易而是能源配額交易，節能量交易也即基準和信用交易，其交易體制的建立十分復雜，成本更高。
宋忠奎：能源消費總量的實施確實不容易。首先是國家必須確定一個能源消費總量，現在是國家的目標也未最后敲定。其次，分解到地方必須考慮能源的輸入輸出問題。比如山西是一個能源輸出大省，生產輸出的能源本身也會消費大量的能源。因此，如何在輸出省與輸入省之間公平分配是一個重要問題。
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