本月初，遠(yuǎn)在大洋彼岸的巴拿馬舉行了本年度最后一次國際氣候談判非正式會(huì)議，聯(lián)合國氣候變化談判秘書處主席克雷斯蒂娜·菲格雷斯曾在開幕式上呼吁各國在本次會(huì)議上加強(qiáng)誠意談判，為年底的南非德班第17次締約方大會(huì)的預(yù)期成果做最后的籌備和努力。
然而，目前的談判進(jìn)程不如預(yù)期，各方對(duì)國際氣候談判的前景報(bào)以悲觀看法。不過，參加此次會(huì)議的美國自然資源保護(hù)委員會(huì)（NRDC）能源與氣候變化高級(jí)顧問楊富強(qiáng)在給記者發(fā)的郵件中卻表示，巴拿馬會(huì)議與今年的曼谷和波恩會(huì)議相比較，會(huì)議取得的進(jìn)展較多，這些明顯的進(jìn)展使人們?cè)鎏硪恍┬判暮凸膭?lì)。
“全面平衡”成德班談判最大期望
楊富強(qiáng)表示，雖然《京都議定書》的存續(xù)談判進(jìn)入冰凍期，發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家之間各執(zhí)己見，但長(zhǎng)期合作組的談判卻在緊鑼密鼓的進(jìn)行當(dāng)中。在巴拿馬談判會(huì)上，各國對(duì)德班會(huì)議的期望是：談判需要“全面平衡”的進(jìn)行。
但是，各個(gè)國家集團(tuán)對(duì)“全面平衡”的解讀也存在差異和不同的訴求。歐盟等國認(rèn)為美國、中國、印度等國需承擔(dān)減排責(zé)任。美國則認(rèn)為其它主要經(jīng)濟(jì)體國家，包括中國和印度應(yīng)承擔(dān)法律約束力的減排責(zé)任，并與資金問題脫鉤。日本、加拿大和俄羅斯卻希望自己不承擔(dān)京都議定書第二承諾期的減排目標(biāo)，或者最好為零，要求美國和主要的發(fā)展中國家承擔(dān)強(qiáng)制性的減排目標(biāo)。
發(fā)展中國家認(rèn)為雙軌制和減緩、適應(yīng)、資金、能力建設(shè)等11個(gè)議題都要全面平衡的發(fā)展；《京都議定書》第二承諾期不能否定，不能在第一和第二承諾期之間存有空檔；美國必須履行與其它發(fā)達(dá)國家“可比較”的減排目標(biāo)和責(zé)任；發(fā)達(dá)國家的減排目標(biāo)要大幅提高，2020年的總體減排目標(biāo)要在1990年的水平上降低25－40％；要消除土地利用和土地利用變化（LULUCF）中的碳泄漏和過高的碳中和計(jì)算；在減排中，發(fā)展中國家要積極制定和實(shí)施國家的適當(dāng)減緩行動(dòng)（NAMA），走低碳綠色經(jīng)濟(jì)之路，將能耗增長(zhǎng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展脫鉤。
此外，在資金議題方面，長(zhǎng)期資金來源的籌集和分配，以及“綠色氣候資金”架構(gòu)設(shè)計(jì)的討論和談判問題也需要平衡，不能單議題突進(jìn)。“全面平衡”還包括氣候談判需堅(jiān)持在聯(lián)合國框架下的氣候問題的多邊談判機(jī)制，以確保發(fā)展中國家的利益。
由于2009年底的哥本哈根會(huì)議上沒有就《京都議定書》第一期承諾期在2012年到期之后，全球約束溫室氣體排放的后續(xù)方案達(dá)成協(xié)議。而2010年12月，在墨西哥坎昆氣候變化大會(huì)上通過的《坎昆協(xié)議》，也未能對(duì)一些關(guān)鍵性問題和具體舉措取得實(shí)質(zhì)性成果。導(dǎo)致所有這些問題都將推延至今年年底的德班會(huì)議上來商討和解決。
“而南非德班談判成功的關(guān)鍵就是要不要京都議定書第二承諾期。沒有這一點(diǎn)，就談不到全面平衡的發(fā)展，也失去了氣候變化談判的基石。” 楊富強(qiáng)表示。
懸崖邊上的《京都議定書》
回顧此次會(huì)議，在對(duì)京都議定書的第二承諾期問題上，日本、俄羅斯、加拿大等國冷眼旁觀，早已明確表達(dá)其拒絕《京都議定書》第二承諾期的立場(chǎng)態(tài)度，無絲毫改變。歐盟和其余的傘形國家，如澳大利亞、新西蘭、挪威等國家，對(duì)京都議定書的熱情逐漸冷卻。在大會(huì)發(fā)言中，發(fā)達(dá)國家屢屢要求主要的發(fā)展中國家一起進(jìn)行有約束力的減排，并額外附加各種條件。
而發(fā)展中國家一如既往地要求“附件一國家”【90年代《聯(lián)合國氣候變化框架公約》規(guī)定，發(fā)達(dá)國家和轉(zhuǎn)型國家（指前蘇聯(lián)東歐陣營中的較發(fā)達(dá)國家）要帶頭減少溫室氣體排放。當(dāng)時(shí)，澳大利亞、奧地利、英國、美國等35個(gè)國家，被列入《公約》附件一，因此也被稱為“附件一國家”�！坷^續(xù)堅(jiān)持第二承諾期的政治承諾，拒絕任何附加條件。根據(jù)巴厘路線圖的規(guī)定，美國等不在《京都議定書》中的發(fā)達(dá)國家，要在長(zhǎng)期合作行動(dòng)（LCA）下做出等效的有法律約束力的承諾。但美國等國家卻以沉默的方式表示拒絕。
在資金討論方面，此前的波恩會(huì)議注意力主要集中在常務(wù)委員會(huì)的架構(gòu)上。而此次巴拿馬會(huì)議則主要討論資金如何籌集，并集中討論了在2013－2020年時(shí)間段上的資金數(shù)量。楊富強(qiáng)認(rèn)為，應(yīng)開發(fā)新的籌集渠道，要遵循無凈負(fù)影響的原則，不能增加發(fā)展中國家的負(fù)擔(dān)。
減排目標(biāo)的“強(qiáng)制性”存共識(shí)
10月4日上午的法律形式小組討論會(huì)上，歐盟、澳大利亞、新西蘭、日本和美國等發(fā)達(dá)國家認(rèn)為，發(fā)展中國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展突飛猛進(jìn)，碳排放也在不斷增長(zhǎng)，所以除了貧窮的發(fā)展中國家以外，主要的排放國都應(yīng)加入有約束力的要求。京都議定書和氣候變化公約中的排放目標(biāo)承諾都應(yīng)有法律約束力。但是，目前氣候變化公約下的長(zhǎng)期合作行動(dòng)缺乏約束力和強(qiáng)制性，需要討論如何建立一個(gè)全面的、對(duì)減排目標(biāo)有法律約束力的文件。
發(fā)展中國家，包括中國、印度、馬來西亞和非洲等國家在對(duì)上述問題方面立場(chǎng)一致，認(rèn)為氣候變化公約本身就具有法律約束力。當(dāng)前提出“強(qiáng)制性”的問題，并沒有在公約內(nèi)找到依據(jù)。“暗示要對(duì)公約進(jìn)行修改，不合事宜。”楊富強(qiáng)指出。
“盡管發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家還有許多分歧，但對(duì)減排目標(biāo)要有強(qiáng)制力的問題上是一致的。其它的分歧也可通過談判取得共識(shí)。”楊富強(qiáng)稱。
但是，由于巴厘路線圖早已對(duì)氣候變化公約的長(zhǎng)期合作行動(dòng)做了規(guī)定，發(fā)達(dá)國家的減排目標(biāo)要有“可比性”。在公約的原則沒有獲得共識(shí)之前，無法對(duì)單個(gè)的建議方案進(jìn)行討論。使得當(dāng)天的會(huì)議不得不延續(xù)至次日。
“法律形式談判”硝煙突起各國激烈交鋒
10月5日下午，法律形式小組會(huì)議延續(xù)前一日的談判。當(dāng)日，會(huì)議主席在發(fā)言的同時(shí)，散發(fā)了她起草的一份討論提綱，以供代表根據(jù)提綱進(jìn)行討論。
小島國聯(lián)盟代表表示支持會(huì)議主席的提綱，認(rèn)為可以幫助討論。并強(qiáng)調(diào)京都議定書的附件1國家必須做出第二承諾期的政治減排目標(biāo)的承諾。同時(shí)指出，在法律形式上，氣候變化公約下，要達(dá)成一個(gè)與京都議定書并列、具有法律約束力的條約。
中國代表團(tuán)緊接著發(fā)言，首先表示不能接受主席的討論提綱，因?yàn)檫@誤導(dǎo)了會(huì)議的討論。許多發(fā)展中國家也支持中國的觀點(diǎn)。
印度、印度尼西亞、貧困發(fā)展中國家集團(tuán)、委內(nèi)瑞拉、哥倫比亞、菲律賓、贊比亞、沙特阿拉伯等發(fā)展中國家都再次闡明法律形式小組討論的重點(diǎn)，法律形式及其各種選擇。根據(jù)坎昆決議中的相關(guān)條款和許多代表在前一日會(huì)議上的意見，法律形式的議題是討論條約中的法律地位和內(nèi)容、法律手段、執(zhí)行程序以及產(chǎn)生的后果，而不是進(jìn)入具體提交的建議和細(xì)節(jié)的討論。再次強(qiáng)調(diào)氣候變化條約和京都議定書都是有法律約束力的，沒有必要用新的強(qiáng)制性條約來取代它們。
會(huì)議現(xiàn)場(chǎng)，美國代表引經(jīng)據(jù)典地說，主要的發(fā)展中國家也應(yīng)加入有約束力的減排國家行列，并提出有強(qiáng)制性的減排目標(biāo)。菲律賓代表則援引了氣候變化公約中的更多條文據(jù)理反駁，并指出，條約中的某些詞句條款，要放在整個(gè)條約下進(jìn)行解讀，斷章取義不能說明問題。
隨后，美國、歐盟、瑞士、澳大利亞、日本和挪威等發(fā)達(dá)國家發(fā)言表示支持主席對(duì)會(huì)議的安排和引導(dǎo)。美國再次強(qiáng)調(diào)，當(dāng)前許多發(fā)展中國家的排放比發(fā)達(dá)國家還高，今后還會(huì)產(chǎn)生更多的排放。
“美國與其他發(fā)達(dá)國家提出的‘主要排放大國’不同，美國采用的‘主要經(jīng)濟(jì)體國家'，暗指印度等發(fā)展中國家。印度的總排放和人均排放目前都是相對(duì)較低的。盡管美國和其他發(fā)達(dá)國家都表明仍然遵守’共同但有區(qū)別責(zé)任‘和’各自能力'的原則，但其將附件1國家和非附件1國家的區(qū)別開來的強(qiáng)制性減排承諾，用意是非常明顯的。”楊富強(qiáng)指出。
歐盟、挪威和澳大利亞再三聲明保持對(duì)京都議定書第二承諾期的承諾，但條件是要求美國、中國、印度等國也要有約束力的承諾。
委內(nèi)瑞拉和贊比亞等發(fā)展中國家代表的不滿情緒難按，指責(zé)發(fā)達(dá)國家不認(rèn)真遵守其同意并簽署的條約規(guī)定，不認(rèn)真履行京都議定書第二承諾期的要求和長(zhǎng)期合作行動(dòng)的“可比性”，出爾反爾。
委內(nèi)瑞拉和贊比亞代表稱，反對(duì)發(fā)達(dá)國家提出的制定有強(qiáng)制性要求的新條約和要求發(fā)展中國家在減排方面做更多事情。并對(duì)發(fā)達(dá)國家在阻礙執(zhí)行京都議定書第二承諾期的行為表示非常不滿，對(duì)美國阻撓長(zhǎng)期資金安排的討論表示憤怒。并稱歐盟代表在資金小組討論上表示不知“氣候資金”是何物的說法，是可笑的。委內(nèi)瑞拉代表還強(qiáng)調(diào)，沒有資金就沒有談判，并表示將對(duì)不履行京都議定書第二承諾期的國家進(jìn)行法律訴訟，向國際法院控告其對(duì)國際條約的藐視和不遵守履約。
在火藥味十足的談判下，大會(huì)主席不得不再一次宣布，在原有的會(huì)議安排上，于6日再增加一次會(huì)議。
發(fā)展與發(fā)達(dá)國家減排“捆綁”暗戰(zhàn)
10月6日下午繼續(xù)的法律形式小組議會(huì)上，主席依然散發(fā)著她的提綱，中國、印度、委內(nèi)瑞拉等發(fā)展中國家依然表示按氣候變化條約、京都議定書、巴厘路線圖和坎昆會(huì)議的指導(dǎo)，討論法律定位問題。
美國、歐盟、日本和其它傘形國家，依然支持主席的提議，繼續(xù)要求討論對(duì)所有的“主要經(jīng)濟(jì)體”或“主要排放”國家實(shí)行有約束力的減排目標(biāo)。美國表示可以接受有法律約束力的減排目標(biāo)，但條件是“主要經(jīng)濟(jì)體”（明指中國、印度等發(fā)展中國家）也要有法律約束力的減排目標(biāo)。歐盟等《京都議定書》附件1國家重復(fù)以前的要求，同時(shí)提出一些較為詳細(xì)的建議。法律形式的議題討論截止當(dāng)日結(jié)束仍沒有形成建議性文件提交德班大會(huì)，只能在延遲的德班的準(zhǔn)備會(huì)議上繼續(xù)討論。
法律形式小組會(huì)議上，小島國聯(lián)盟和某些發(fā)展中國家與77＋中國集團(tuán)有明顯的分歧，彼此爭(zhēng)執(zhí)不下的背后是急于將發(fā)達(dá)國家和主要發(fā)展中國家的減排“捆綁”起來。
資金談判背后的政治博弈
在77＋中國的閉門會(huì)議中，發(fā)展中國家對(duì)美國在長(zhǎng)期資金上的消極立場(chǎng)進(jìn)行了激烈的討論。一些發(fā)展中國家甚至以暫停談判施壓，希望美國在資金問題上做出更多的澄清和妥協(xié)。
在此前的波恩會(huì)議中，資金議題的談判主要集中在如何設(shè)計(jì)資金管理的架構(gòu)上，而不是放在長(zhǎng)期資金如何安排和如何獲得。資金的管理架構(gòu)運(yùn)作規(guī)章固然重要，但缺乏資金來源、資金支持項(xiàng)目和綠色氣候資金也只能是無米之炊。據(jù)此，發(fā)展中國家在此次會(huì)議上再三強(qiáng)調(diào)2013－2020的時(shí)間段上，要看到每年的資金來源能大幅度地上升，到2020年達(dá)到1000億美元。此外，“綠色氣候基金”還要有充裕的資金來源，不僅能滿足機(jī)構(gòu)運(yùn)行，還要有充分的資金來支持發(fā)展中國家應(yīng)對(duì)氣候變化。而“快速啟動(dòng)資金”也需盡快兌現(xiàn)，要保證2013年能立即取得資金，而不能存在一個(gè)時(shí)間上的缺口和間隔。
國際海事機(jī)構(gòu)（IMO）也表示，希望能得到德班大會(huì)決議的授權(quán)，按照給定的指導(dǎo)方針，遵從共同但有區(qū)別的責(zé)任原則，盡快地開展工作，籌集資金。
但是，10月6日的資金小組討論會(huì)上，發(fā)達(dá)國家既沒有政治意愿與其他發(fā)展中國家介紹有關(guān)資金的安排情況，也不積極地想方設(shè)法地尋找長(zhǎng)期的資金來源，美國、加拿大和日本甚至阻撓小組在資金問題上的討論。
當(dāng)發(fā)展中國家將向德班會(huì)議提交的有關(guān)資金議題的文本拿出來供小組討論談判時(shí)，美國等發(fā)達(dá)國家不參加并阻撓文本的討論，這使得各國的不滿情緒升高。發(fā)展中國家代表認(rèn)為有些發(fā)達(dá)國家缺乏誠意和政治意愿，在實(shí)際問題上不積極并采取拖延術(shù)。
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