廣西柳江支流龍江河鎘污染事件與幾年前發生的松花江水污染事件、廣東北江鎘污染事件等，因為污染物載體河流的跨界性、流動性和特殊性而引起社會的高度關注�？缃绾恿鞯沫h境管理始終是國際環境治理中的一個熱點。對于龍江河沿岸的城市管理者，在經受突發環境事件考驗之后，如果能夠學會用國際規則或準則來改進、提升現有的處理處置方式和管理水平，創新發展模式，對于區域的未來發展具有重要的戰略意義。
代表性主張是什么？
國際社會對于跨界河流的管理，經歷了一個長期探索、不斷完善、改革與爭鳴并存的過程，產生了一系列具有代表性的主張和看法，其中有4種較具代表性:
一是絕對主權主張，又稱為哈蒙主義。根據這一主張，流域國在其轄區內，可以用任何他視為恰當的方式處理、利用跨界河流，而不關心這一方式是否會給其他地方造成不利或負面影響。
二是絕對領土完整主張。與絕對主權主張相反，這一主張認為流域國有權要求上游國家持續不斷地提供跨界河流的自然水流，也有責任不限制給下游其他流域國的河流水量。
三是有限的領土/主權完整主張。即流域國家有權利用跨界河流，但應承擔相應責任確保利用方式不傷害其他流域國家。
四是國際河流流域國團體主張。全流域作為一個經濟單元，流域國作為一個團體，對河流有使用權，或者根據協定和等比分配原則將權利分配給各個國家。這一主張強調團體的作用，類似于建立一個流域委員會，其最終目的是要達成一致的協定。
在國與國之間處理國際河流糾紛時，有限的領土/主權完整主張最為可行也廣為接受，其次是流域國團體原則。這些主張的核心是強調流域國必須在享受權利的同時承擔相應的責任。
國際規則有哪些？
1.赫爾辛基規則
1966年國際法協會第52屆大會通過了《國際河流利用規則》(又稱為赫爾辛基規則)，對跨界河流環境管理的3個領域進行了開創性的制度設計:一是公平合理利用的原則，二是造成跨界污染需要進行賠償，三是預防污染必須進行事先的信息通報。
具體而言，公平合理利用原則有五個層面的內容。首先每個流域國在其境內都有權公平合理地分享國際流域內水域和利用的水益。其次，公平合理利用原則需結合各種有關因素予以綜合確定。第三，這些因素需要經過時間比較以確定其所占分量，在利益分配時需要考慮一切有關因素，并在全面衡量基礎上做出結論。第四，各方對河流的用途是平等的，任何用途對于其他用途都不占優先地位。第五，不能因一國未來需要利用而不準另一流域國現在對水域的合理利用，現有利用合理即可保持不變。
根據公平利用原則，國家必須防止對國際流域任何新的形式的污染，或加重現有污染程度；同時，應采取一切合理措施以減輕國際流域現有的水污染程度。一旦造成嚴重污染，負有責任的國家應停止其錯誤行為，并對同流域國所受的損失提供賠償。
赫爾辛基規則，特別是“公平合理利用”原則作為國際習慣法已被廣泛接受。美國最高法院處理跨界各州水資源糾紛時也多以此規則為準繩。我國在與周邊國家開展跨界河流合作時推行的“跨界河流的合理利用和保護”原則，也很大程度上吸收了此規則的精髓。
2.聯合國國際水道非航行使用法公約
1997年5月21日，聯合國大會通過《國際水道非航行使用法公約》。公約強調水道國在使用和開發國際水道時，應著眼于與充分保護此水道相一致，并考慮到有關水道國的利益，使此水道實現最佳和可持續的利用和受益。
由于水道國對于公平合理利用和不造成重大損害義務的理解不同，此公約并未生效，但公約從正面肯定和接納了赫爾辛基規則的核心內容，也使跨界河流管理走向更加國際化的舞臺。
3.柏林規則
2004年8月，國際法協會第71次會議上通過了《關于水資源的柏林規則》(名稱原為“國際法協會關于水管理中公平合理使用的修訂規則”)。柏林規則更加綜合和詳細，關注議題也遠遠超過赫爾辛基規則和國際水道公約。第二章強調了多個適用所有水體的議題，包括受影響的公眾參與到水管理決策中，用統一的、綜合的方式聯合管理地表水、地下水和其他水體，水體管理的一體化和可持續性等等。
與赫爾辛基規則不同，柏林規則責成每個流域國以公平合理的方式管理水體(其中管理是指“開發、利用、保護、分配、調節、控制水體”)，強調義務。同時，柏林規則要求流域國有義務不對其他國家造成重大損害，赫爾辛基規則強調公平合理利用為主，希望各國承擔利用不引起損害的義務。
除上述3個規則之外，有關組織也制定了一些區域性的規則或公約，如《聯合國歐洲經濟委員會關于環境事務領域信息使用權，公眾參與決策權和司法途徑的公約》(奧胡斯公約)和《跨界環境影響評價公約》(埃斯波公約)，并增加了一系列議定書，試圖通過信息公開、公眾參與和跨界環評3個環節加強對跨界河流的系統管理和科學決策，積極貫徹預防原則，為保障共同利益、實現權利與義務的對等做出努力。
如何建立長效機制？
綜上所述，國際社會對于跨界河流問題的管理，在強調公平合理利用的前提下，要求各流域國擔負不造成重大不利環境影響的義務。雖然我國并未簽署上述協定或規則，但在經濟全球化、信息化的今天，我國已無法完全回避其中所強調的國際責任，在處理類似環境問題中也借鑒或吸收了上述規則的積極成分。
環境問題的實質是發展問題，突發環境事件只是發展不科學、不均衡在特定時間點、特定條件下的集中暴發。因此對突發環境事件的處理不能只停留在個別事件的應急處置上，而應以此為戒，吸收國際社會對于跨界河流環境管理的思路和做法，通過突發事件建立起“在發展中保護、在保護中發展”的長效機制。
具體而言，一是要以改革的態度處理危機，以開放的心態解決問題，確立“有限領土/主權主張”為解決跨界河流環境問題的思路，在承認利用權利的同時承擔相應責任確保利用方式不傷害其他方利益，引入流域所在的多個地區和利益團體，利用國際規則明確各方的權利和義務，通過多方磋商，共同建立跨界河流環保合作的常態、長效機制。
二是規范、改進對跨界河流的利用模式，通過平等參與、公平分享、全面衡量、平等對待，重新梳理和評價利用方式的合理性和公平性，促進流域的公平合理利用和可持續發展。
三是以突發事件應急為契機，解決流域各方信息不對稱、不對等的現狀，優先做好日常信息公開和應急信息通報工作。各方要以跨界河流為載體，充分共享河流的環境信息，建立信息溝通渠道，為應急狀態的綜合決策提供基礎保障。
四是結合當地產業發展特點，開展行業環境風險評估和環境影響評價，創建環境責任保險或環境風險基金，由地表水水質管理向地表水和地下水相結合、綜合生態系統和流域一體化管理的模式轉變，一方面保障優勢行業的健康發展，另一方面保障居民的環境健康權益，積極探索立足長遠、立足雙贏的環境污染賠償機制。
(作者單位為環境保護部環境與經濟政策研究中心國際環境政策研究所)
典型案例
國外突發性水污染事件應急案例
萊茵河化學品倉庫火災突發事件應急機制。萊茵河是歐洲第三大河，流經歐洲數十個國家。1986年瑞士巴塞爾附近的Sandoz化工廠發生火災，有10~30噸農藥及至少200公斤汞流入萊茵河，事故造成約160公里范圍內多數魚類死亡，約480公里范圍內的凈水受到污染影響不能飲用。上游立即向下游瑞士、德國、法國、荷蘭等沿岸國家發送污染事故警報，關閉沿河自來水廠，改用汽車向居民定量供水。此次事故促使法國、瑞士、德國共同成立工作組以改進和完善信息交換系統和緊急聯系機制，并就防止萊茵河污染事故和減輕污染損害需要采取的必要措施達成協議。同時歐共體要求成員國向歐盟委員會上報重大污染事件，用于建立重大事故災害數據庫，主要包括事故起因、經驗教訓以及預防措施等。
多瑙河流域金礦處理池破裂突發事件應急機制。多瑙河是歐洲第二大河，流經歐洲18個國家。2000年，多瑙河支流蒂薩河發生過一次突發性水污染事件，10多萬升含有大量氰化物、銅和鉛等重金屬的污水沖泄到蒂薩河，最終流入多瑙河，造成下游長達500多公里嚴重污染，羅馬尼亞、匈牙利等國均受到影響。事故發生后，在收到羅馬尼亞政府的預警通報后，匈牙利政府迅速采取預防措施，下令立即關閉以蒂薩河為飲用水水源的所有自來水廠，大量張貼公告告誡住在蒂薩河沿岸城鎮的居民注意防范。保加利亞告誡居民不要購買產自多瑙河的魚。同時各國加緊治理各自境內的污染源，建立短期和中長期的計劃，加強河流污染預警系統的現代化建設，嚴格水質檢測制度，及時準確地對水樣數據進行分析和處理。
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