水利部水資源司巡視員程曉冰
人多水少，水資源時空分布不均是我國的基本國情、水情。水資源供需矛盾突出，是制約中國可持續發展的主要瓶頸。因此，要實行最嚴格的水資源管理制度，把嚴格水資源管理作為加快轉變經濟發展方式的戰略舉措，同時，推進水資源監測能力建設。
最嚴格體現在哪兒？
四項制度和三條紅線
今年1月國務院頒布《關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》，對實行最嚴格的水資源管理制度做出全面部署和具體安排。實行最嚴格水資源管理內容主要是建立4項制度、確立3條紅線。其中，4項制度分別為:用水總量控制制度、用水效率控制制度、水功能區限制納污制度、水資源管理責任與考察制度。針對這4項制度，劃定了3條紅線，分別是水資源開發利用控制紅線、用水效率控制紅線和水功能區限制納污紅線。
4項制度和3條紅線基本涵蓋了水資源過度開發問題、缺水與浪費并存問題、水環境污染問題，也基本包括了水資源開發利用的取水、用水和納污三大環節。水資源管理的3條紅線是針對水資源開發利用中供水、用水、排水的全過程管理，強調了對水資源配置、節約、保護全方位管理。3條紅線互為支撐、相互管理，是具有內在邏輯的整體，充分體現了水資源配置、節約、保護并重的實踐要求。
與確立水資源開發利用控制紅線相對應的是建立用水總量控制制度，主要做以下幾項工作:第一，建立覆蓋流域和區域的用水總量控制指標體系和取水許可總量控制指標體系，制定主要跨省江河水量控制方案，加強區域年度計劃用水管理。第二，重點推進水資源論證、取水許可等重點制度建設，以規劃和前置管理實現用水總量控制。第三，加強地下水資源管理和保護，加強水資源統一調度和國家水權制度建設等重點領域的工作。
開發利用控制紅線:管住取水
水資源開發利用控制紅線確定，到2030年，全國用水總量控制在7000億立方米以內。取水總量已經達到或超過控制總量的地區，暫停審批建設項目新增取水；取水總量接近指標的地區，限制審批建設項目新增取水，目前這些措施在山東省等部分省區已經實施。
針對水資源開發控制紅線和制度建設，已展開相關工作。比如，控制指標及階段性目標逐級分解工作，現在正把用水總量控制指標逐級分解到七大流域、31個省。同時，加強完成主要江河水量分配，完善用水定額指標體系，開展核定水功能區納污能力，提出限制排污總量意見。
用水效率紅線:推動節水
建立用水效率控制制度，確立用水效率控制紅線，包括3項主要工作:第一，建立涵蓋區域行業和用水產品的用水效率指標體系，推進用水定額與計劃管理制度，加快制定行業用水定額、高耗水工業和服務業用水定額的國家標準，加快節水強制性標準的制定和推行。第二，建立用水單位重點監控名錄，強化用水監控管理，加強缺水地區高耗水工業項目準入制度、建設項目節水“三同時”等相關制度建設。第三，切實推進節水改造，節水技術普及推廣與節水示范工程建設，著力降低城鎮供水管網的破損率，鼓勵污水處理回用，非常規水源開發利用。
用水效率控制紅線要求，到2030年，我國用水效率達到或接近世界先進水平；萬元工業增加值用水量，以2000年不變價計算，降低到40立方米以下。全面建設節水型社會是建立用水效率控制制度的重要舉措，是解決我國水資源短缺的根本措施。水利部從2001年開始，陸續在全國開展100個節水型社會試點。
限制納污紅線:加快治理
建立水功能區限制納污制度、確立水功能區限制納污紅線的工作中，包括開展基于水功能區劃從嚴核定水域的納污容量，根據水功能區階段性保護目標，確定不同階段入河排污限制總量；嚴格入河排污口管理制度，達到水功能區限制排污總量的地區，要限制審批新增取水和入河排污口，同時建立水功能區水質評價體系，完善水質監督管理制度；強化以飲用水水源地為重點的水源地保護，包括劃定飲用水水源保護區、強化飲用水水源的應急管理，并建立水生態補償機制。
水功能區限制納污紅線規定，到2030年，我國主要污染物入河總量控制在水功能區納污能力范圍之內，重要江河湖泊水功能區水質達標率95％以上。階段性控制目標為，到2015年，重要江河湖泊水功能區水質達標率60％以上；到2020年，重要江河湖泊水功能區水質達標率80％以上，城鎮供水水源地水質全面達標。
建立水功能區限制納污制度主要是加快治理水污染，要從嚴核定水域納污總量、強化入河排污口監督管理、加快污染嚴重的江河湖泊水環境治理、改善重點流域水環境質量、嚴格飲用水水源保護、確保供水安全等。
如何保證“嚴格”？
要建立“能操作、可檢查、易考核、有獎懲”的水資源管理責任與考核制度
2011年，中央一號文件明確要求，縣以上地方政府主要負責對本行政區域水資源管理和保護工作負責，科學確立考核制度，強化監督管理考核。
為明確管理責任和考核制度，確定了思想可量化的考核制度，如用水總量制度、萬元工業增加值用水量、農田灌溉水有效利用系數、水功能區達標率等。其中，萬元工業增加值用水量和農田灌溉水有效利用系數的確立，可以控制80％左右的用水，因為目前我國農業用占60％，工業用水占24％。但是，一些省區的用水比例有所不同，比如廣東省工業用水在用水結構占比低于第三產業用水，因此考核指標中增加了萬元GDP指標。
通過對幾個指標的考核，建立“能操作、可檢查、易考核、有獎懲”的水資源管理責任與考核制度，同時，健全水資源監控體系、水資源監測用水計量與統計的標準制度，加強重點水功能區水質水量檢測能力建設。
以前沒有確定過4項制度、3條紅線等目標，因此，與傳統水資源管理相比，最嚴格水資源管理制度的特點是管理目標更明晰，管理體系更加嚴密，管理措施更嚴格，責任主體更加明確。
實行最嚴格水資源管理制度對水資源監控能力提出新的要求，但是，現在的水資源管理基礎薄弱，不能滿足實行最嚴格水資源管理制度新要求。比如，現在公報的數據多數依靠統計渠道，實測數據比例不高；不能有效監控到用水浪費、污水亂排等現象；對突發的水污染事件信息掌握不及時，沒有實時監控或監測頻次不夠；落實水資源管理責任和考核制度比較困難。
三大監控體系怎么建？
針對重要取用水戶、重要水功能區、主要省界斷面
在國家水資源監控能力建設中，設定的目標為:從今年開始，用3年時間完成近期建設任務，基本建立與用水總量控制、用水效率控制和水功能區限制納污相適應的重要取水戶、重要水功能區和主要省界斷面三大監控體系，基本建立國家水資源管理系統框架，初步形成與實行最嚴格水資源管理制度相適應的水資源監控能力，逐步增強支撐最嚴格水資源管理制度和3條紅線監督考核的能力。
與4項考核指標對應，應基本建成重要取用水戶、重要水功能區、主要省界斷面三大監控體系，取用水監控體系涵蓋工業用水、農業用水和公共集中供水，包括湖庫取水、河道取水、調水工程取水和地下水取水；重要水功能區的監控包括一級區的保護區、保留區和開發利用區，二級區的飲用水水源區、非飲用水水源區(工業用水區、農業用水區、漁業用水區、景觀娛樂用水區、過渡區等)；省界斷面監控包括省界緩沖區和保護區等。
水功能區國控檢測點選取方面，把列入《全國重要江河湖泊水功能區劃》的水功能區作為重點，其中省界緩沖區納入省界斷面監測。目前，已核準公布了175個國家重要飲用水水源地，其中地表水水源地173個。省界斷面國控監測點選取方面，原則上把大江大河干流的省界；流域內一級支流或水系集水面積大于1000平方千米的河流所涉及的省界；重要調水工程沿線跨省界、跨流域的檢測斷面；水系集水面積雖然小于1000平方千米，但處于水質敏感區或水質污染嚴重的河流所涉及的省界和監測斷面納入國控點。
如何建設三級信息平臺？
做好頂層設計，統一信息平臺，三級分別部署建設；達到紅線能顯、現狀能監、管理有措、決策有助
為給實行最嚴格水資源管理制度和考核工作提供技術支撐，應基本建立國家水資源管理系統框架，實現中央、流域和省級水資源管理過程重要信息互聯互通，以及主要水資源管理業務的在線處理。
三級信息平臺建設方面，要考慮做好頂層設計，統一信息平臺，三級分別部署建設。總體設想為，在中央平臺某區域用水總量超過紅線或接近紅線時，系統自動預警，為管理提供支持。
水資源管理系統建設的主要功能是支撐3條紅線管理，簡單說是達到紅線能顯、現狀能監、管理有措、決策有助。系統建成后將對全國70％以上的許可取水量實現在線水量監測，對80％的重要江河湖泊水功能區實現水質監測，對主要江河干流及一級支流省界斷面實現水質監測全覆蓋，水量監測覆蓋率實現大幅提高，為實行最嚴格水資源管理提供決策支撐。
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