北京機動車增長情況
北京地鐵客流增長情況
北京24小時擁堵時長變化情況
本版圖表資料來源：北京市交通發(fā)展研究中心 圖表制作：陳恒
民生調(diào)查·北京治堵新政實施已有一年半，治堵的效果到底如何……
跳出交通看堵局
核心提示
- 北京四環(huán)內(nèi)三甲醫(yī)院超過80%、北京四環(huán)內(nèi)重點小學(xué)占65%，中心城區(qū)交通需求高度集聚
- 為追求GDP，一些地方?jīng)]有合理配置道路用地資源，這就需在早期規(guī)劃中實行交通評價一票否決制
- 公共交通涉及多個部門，在建立綜合交通運輸體系中，需要不同部門之間加強協(xié)作
5月23日至24日，首屆世界大城市交通發(fā)展論壇在北京舉行。專家們指出，除了車輛限行、收取擁堵費、優(yōu)化道路建設(shè)等傳統(tǒng)的交通舉措外，還需要反思城市的功能、規(guī)劃和管理，從城市化的視角破解擁堵這一世界難題。
擁堵病根：“單核”積弊困擾“堵城”突圍
北京四環(huán)內(nèi)三甲醫(yī)院超過80%、四環(huán)內(nèi)重點小學(xué)占65%，城市中心區(qū)的交通需求集聚程度并未緩和，向心交通格局依然如故。
2011年初，北京全面推行緩解交通擁堵的綜合措施。北京市交通委最新統(tǒng)計顯示，2011年，五環(huán)及五環(huán)路內(nèi)工作日道路網(wǎng)平均日交通擁堵指數(shù)為4.8，比2010年指數(shù)6.1下降了21.3%。
雖然治堵已經(jīng)顯現(xiàn)出一定成效，然而，北京交通擁堵的現(xiàn)狀依然沒有得到根本解決，甚至有人抱怨有的路段是“越治越堵”。在這種形勢下，人們對于北京交通擁堵痼疾的思考也在走向深入。
城市規(guī)劃專家認為，中國許多城市的交通擁堵，“病根”在于不科學(xué)的城市規(guī)劃。
中國汽車工程學(xué)會理事長張小虞指出，中國城市固有結(jié)構(gòu)的不合理，體現(xiàn)為“多中心疊加”：“北京是政治中心、經(jīng)濟中心、文化中心、教育中心、金融中心……各種‘中心’全都集中在市中心。特別是商務(wù)中心的疊加，造成寫字樓‘叢林現(xiàn)象’。”
多中心疊加造成的現(xiàn)實困境，即人口、產(chǎn)業(yè)和公共資源過度向城市中心區(qū)集中。中國社會科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究中心研究員牛鳳瑞指出：“北京市最好的三家三甲醫(yī)院——北京醫(yī)院、協(xié)和醫(yī)院和同仁醫(yī)院，全都集中在一個路口，焉能不堵？”
除了醫(yī)療資源，北京高校集中的海淀區(qū)中關(guān)村地區(qū)、商場集中的西單地區(qū)、金融中心的國貿(mào)地區(qū)都成為交通擁堵的“重災(zāi)區(qū)”。
不僅僅是北京，近年來，中國城市化、機動化進程加快，很多城市發(fā)展中的交通問題凸顯。截至2010年底，中國共有設(shè)市城市657個，城鎮(zhèn)人口6.66億，城市化率達49.68%。近20年，全國民用汽車年平均增長率為13.3%，私人汽車年平均增長率高達23.7%，2010年汽車產(chǎn)銷量超過1800萬輛。
據(jù)北京市交通發(fā)展研究中心原主任全永燊介紹，當前，我國交通發(fā)展與城市發(fā)展進程不協(xié)調(diào)、不適配。在城市空間結(jié)構(gòu)調(diào)整的同時，忽視了城市功能布局的同步優(yōu)化調(diào)整。例如，中心城區(qū)就業(yè)崗位密度大幅攀升，人口與就業(yè)分布越發(fā)失衡。北京中心城職住比例高出中心城邊緣地區(qū)1-2倍，上海中心城核心區(qū)職住比例“十一五”期間由1:0.8上升到1:1。
與此同時，公共服務(wù)資源配置嚴重不均衡。北京四環(huán)內(nèi)三甲醫(yī)院超過80%、四環(huán)內(nèi)重點小學(xué)占65%。這樣就導(dǎo)致了城市中心區(qū)的交通需求集聚程度并未緩和，向心交通格局依然如故。
“舊城功能過于強大，多中心的格局尚未形成，導(dǎo)致北京城市就業(yè)過度集中于以舊城為核心的中心區(qū)域，大量工作人口在郊區(qū)居住，引發(fā)城郊之間大規(guī)模的潮汐交通，導(dǎo)致嚴重的交通擁堵。”北京市交通委主任劉小明說。
城市布局：交通規(guī)劃優(yōu)先緣何難實現(xiàn)
有的地方為追求GDP，不是從長計議科學(xué)合理配置道路用地資源，而是在用地問題上向開發(fā)商傾斜。在原本應(yīng)建交通樞紐地塊盲目建高樓、擴商圈，加劇擁堵，這就需實行交通評價一票否決制。
家住北京兒童醫(yī)院附近的市民王曉燕說：“每次一出門就堵，但讓我非常不理解的是，為什么北京兒童醫(yī)院、首都兒研所、北京新世紀兒童醫(yī)院會建在一起，規(guī)劃部門有沒有考慮到交通的后果？”
王曉燕的話不無道理。事實上，除了醫(yī)院，學(xué)校、商場等都高度集中在市中心。在我們大力推進公共服務(wù)均等化的今天，這樣的布局體現(xiàn)出明顯失衡，而這背后暴露的則是長期困繞大城市交通的規(guī)劃與城市功能區(qū)合理分布問題。
中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院城市與區(qū)域規(guī)劃所副所長張險峰也認為，應(yīng)該從規(guī)劃調(diào)整這個“根本”上解決交通擁堵問題，交通規(guī)劃先行，引導(dǎo)城市合理布局。“現(xiàn)在北京還要擴CBD、擴金融街、搞麗澤商務(wù)區(qū)，等于還是把辦公區(qū)集中在三環(huán)內(nèi)；居高不下的房價又將很多人趕到遠郊區(qū)甚至河北、天津居住，將來還會大大提高上下班人流密度，交通能不能保證是一個大問題。”
在北京，很多人把城市交通的問題歸咎于早期規(guī)劃的失誤——歷史形成的大路網(wǎng)格局。于是，北京城繞著最初的圓心，不斷修建快速環(huán)路，構(gòu)造了一個個“同心圓”。
出乎很多規(guī)劃者意料的，是中國城市化以及機動化的速度。中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院副院長嚴金明指出，城市化最大的特征是人口的快速增長。人口增長與城市空間擴張雙重疊加導(dǎo)致出行需求總量過度增長，出行時空分布更加不均衡；出行距離的急劇增長導(dǎo)致對小汽車依賴性增強，城市交通自此不堪重負。
一組數(shù)據(jù)更可以說明問題，北京機動車保有量分別于1997年、2003年、2007年、2009年和2012年先后突破100萬、200萬、300萬、400萬、500萬，用時分別為48年、6.5年、3.9年、2.7年和2.4年。
“攤大餅”式的規(guī)劃以及大陸網(wǎng)格局帶來的交通后遺癥，讓上班族不得不起早貪黑。于是，越來越多的人認識到，北京擁堵的根源在于“攤大餅”式的城市結(jié)構(gòu)——即北京的城市建設(shè)，以紫禁城為中心環(huán)狀向外擴張，行政、金融、商業(yè)機構(gòu)高度集中，造成交通擁堵等一系列“大城市病”。
可以說，這種不合理的城市布局，既有歷史原因，也有現(xiàn)實難題——例如每逢重大活動都會有“管制”；市中心的機關(guān)大院阻隔了道路科學(xué)設(shè)計，難以打破；在國外，許多高校的道路也是社會道路的一部分，但北京的高校、社區(qū)大多是封閉式管理，大路網(wǎng)格局之下的毛細血管沒有暢通。
2004年，北京市交通委員會曾在年度工作會議上指出，北京的交通問題是“城市化、現(xiàn)代化、機動化進程中多重矛盾產(chǎn)生的，根本問題是城市規(guī)劃的問題”。當時，北京已形成了回龍觀、天通苑和望京3個規(guī)模巨大的集中居住區(qū)，被規(guī)劃學(xué)界詬病為“睡城”、“臥城”。
中國工程院院士、中國科學(xué)院院士吳良鏞在研究中發(fā)現(xiàn)，這些不斷出現(xiàn)的超大規(guī)模的“睡城”暴露出交通擁堵的根源——由于就業(yè)、城市配套等功能區(qū)布局的缺乏，致使大量人口每日如潮汐般進城出城。
專家表示，中國城市規(guī)劃中的中國一些城市在開發(fā)時交通規(guī)劃滯后，項目落地后才考慮交通，結(jié)果出現(xiàn)擁堵現(xiàn)象。
重慶交通大學(xué)財經(jīng)學(xué)院院長黃承鋒認為，更為嚴重的是，有的地方為追求GDP，搞商業(yè)開發(fā)項目往往忽視交通影響，未對大型項目進行全面的交通影響評價，甚至不重視長遠發(fā)展，在原本應(yīng)建交通樞紐的地塊盲目建高樓、擴商圈，吸引大量車流，加劇擁堵。
有關(guān)專家指出，國外很多大城市很多年都是一個樣，他們的規(guī)劃具有嚴肅性。而在我國一些地方，常常是一屆領(lǐng)導(dǎo)一張規(guī)劃，即便規(guī)劃是科學(xué)的，也保證不了其執(zhí)行效果，這需要加強監(jiān)管機制，確保規(guī)劃制定的科學(xué)和執(zhí)行的不走樣。
“要結(jié)合地區(qū)人口密度，控制新建樓盤的容積率，實行交通評價一票否決制。”香港著名交通、規(guī)劃專家黃良會說：“在香港，汽車增速達到3%時，政府就要通過稅收、牌照費等手段施壓，控制速度。應(yīng)該落實交通影響評價體系，規(guī)劃先行，讓公眾參與。
管理創(chuàng)新：治堵新政能否釜底抽薪
在建立綜合交通運輸體系中，需要不同部門之間的溝通協(xié)作。否則“零換乘交通樞紐”只是空中樓閣。
“我們這里最近改成自動計時了，請您在車位白線內(nèi)停好車，停車費回來再收。”5月23日上午，北京市民鄭先生將車停在朝陽區(qū)工人體育場附近一條輔路的路側(cè)停車位上。車剛一熄火，停車管理員從腰間掏出一個專用POS機，用背面的攝像頭對準車牌，“咔嚓”一聲，鄭先生的愛車立刻“注冊”為這個停車位上的新用戶。
也是在同一天，首屆世界大城市交通發(fā)展論壇在北京舉行。北京市交通部門相關(guān)負責人介紹，北京市將加強停車管理，實施差別化停車供給與管理政策，擴大差別化停車收費區(qū)域范圍，制定停車收費政策。有關(guān)專家表示，在考慮價格杠桿的同時，必須要嚴格監(jiān)管，如果亂停車屢禁不止，相關(guān)政策效果就會大打折扣。
“東京以通勤為目的的停車比例不到5%。而北京三環(huán)內(nèi)調(diào)查區(qū)域以通勤為目的的停車比例最高到48%。此外，北京目前免費停車問題較為普遍，違章停車問題未能得到改善。”劉小明說。
北京市城市規(guī)劃設(shè)計研究院的專家們指出，隨著交通需求總量的增長、質(zhì)量的提高，單純依靠增加設(shè)施供給不僅不能有效緩解交通擁堵，相反會促使交通系統(tǒng)向惡性循環(huán)方向發(fā)展。
“因此，交通的管理創(chuàng)新，采取有效的管理措施，對于緩解北京交通擁堵的現(xiàn)狀在當前也尤為重要。”全永燊說。
“此外，我們在建立綜合交通運輸體系中，在發(fā)展城市公交的過程中，都需要不同部門之間的溝通協(xié)作。否則，因為部門之間的協(xié)調(diào)難題，我們就很難做到‘零換乘交通樞紐’。”中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院總規(guī)劃師楊保軍說。
“我們應(yīng)看到，解決城市化過程中的交通擁堵問題，要求我們跳出交通，進一步創(chuàng)新社會管理，堅持交通與城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展，建立與城市特點、出行特征相吻合的城市出行結(jié)構(gòu)，發(fā)揮各種交通方式在綜合交通體系中應(yīng)有的作用。”劉小明說。(本報記者 馮 蕾 李 慧)
5月23日，世界大城市交通發(fā)展論壇在京舉行。柏林、東京等世界八大城市交通部門管理者和國際著名交通專家齊聚北京，會診城市“治堵”難題——
交通疏堵各顯神通
-美國：兩種政策激勵綠色出行
美國通過兩套交通政策來平衡個人行為與系統(tǒng)優(yōu)化。在交通激勵方面：通過建立優(yōu)質(zhì)、有競爭力的公共交通系統(tǒng)，進行收費改革，改善對乘客的態(tài)度，進行市場調(diào)控等；在汽車抑制方面：采取正當合理但又富有挑戰(zhàn)的交通減排政策、經(jīng)濟舉措，例如停車收費與停車結(jié)構(gòu)優(yōu)化、道路收費等。
-德國：自行車出行的成功案例
柏林年輕人出行，更傾向于步行、自行車以及公共交通，且德國年輕人的小汽車保有率正在下降。柏林正通過自行車網(wǎng)絡(luò)大規(guī)模擴展、公共私人空間自行車停車設(shè)施建設(shè)及加強溝通交流等措施成為自行車城市。柏林通過網(wǎng)絡(luò)擴展和網(wǎng)絡(luò)賦權(quán)、優(yōu)先發(fā)展公共交通及提高公共交通吸引力的方式，加強城市交通運輸?shù)淖饔谩２扇《喾N交通方式相結(jié)合，如自行車與公共交通相結(jié)合，包括自行車停車換乘設(shè)施建設(shè)，公共交通車載自行車，綠色租賃計劃—聯(lián)合票價等方式。
-東京：四通八達的軌道網(wǎng)
東京交通系統(tǒng)的最大特征是四通八達的城市軌道交通網(wǎng)。在全球主要大都市區(qū)中，東京大都市區(qū)的鐵路密度最高，高達0.48公里/平方公里，東京通勤出行采用軌道交通的比例，都市區(qū)占49%，中心區(qū)則高達75%。東京采取基于鐵路的高密度城市開發(fā)戰(zhàn)略，城市化區(qū)域沿鐵路線路發(fā)展，商業(yè)區(qū)域在鐵路樞紐附近發(fā)展，另一方面，堅持以軌道交通為基礎(chǔ)進行新城市開發(fā)。
-香港：低機動化率的奧秘
香港政府鼓勵市民以步行的方式往來不同的目的地，以減低市民對交通工具的依賴，從而減少碳排放量。為此，政府積極發(fā)展切合地區(qū)及市民需要的行人過路設(shè)施，包括行人天橋及隧道網(wǎng)絡(luò)。香港政府一直積極擴展鐵路網(wǎng)及提高公共運輸網(wǎng)絡(luò)的效率，盡量方便及鼓勵更多市民使用公共交通工具，以助減少市民使用私家車的意欲。政府亦按月監(jiān)察車輛增長的數(shù)據(jù)，有需要時會利用財政及交通管理的方法調(diào)節(jié)交通，以確保交通暢順。這些財政措施包括征收車輛的首次登記稅及每年牌照費，以壓抑整體的車輛數(shù)目；征收電子道路收費等。
-新加坡：可持續(xù)的機動化
新加坡制定了可持續(xù)的交通策略，主要包括四個內(nèi)容：發(fā)展公共交通，優(yōu)化道路承載力，控制私人道路交通需求，綜合交通用地規(guī)劃。
不斷修建公路以滿足日益增長的道路空間需求，無論從經(jīng)濟還是環(huán)境方面而言都是不可持續(xù)的。因此，采取提高機動車的擁車成本、實施道路收費等措施，以實現(xiàn)控制擁有與限制使用的目的，才是可持續(xù)的交通策略。此外，新加坡實施了需求管理，一方面是控制擁車管理措施，主要有機動車配額體系和控制其他擁車成本；另一方面是限制用車管理措施，主要是道路收費。
-首爾：公交優(yōu)先
首爾市區(qū)設(shè)有中央公交專用道12條，全長 114.3km，為實現(xiàn)更快、更可靠的公交運行，公共汽車在中央公交專用道上行駛(其他車輛不允許在中央公交專用道上行駛)并設(shè)有舒適的防護式換乘中心。同時，首爾擁有完善的公交管理系統(tǒng)。通過雷達等探測設(shè)備將實時公交位置信息、發(fā)車間隔和運行信息反饋給首爾公交管理系統(tǒng)，首爾公交管理系統(tǒng)再實時將公交運行信息、路線和換乘信息通過手機、網(wǎng)絡(luò)等方式反饋給公眾，同時將實時公交運行信息、公交運行數(shù)據(jù)庫反饋給公交公司。在此過程中還不斷更新公交發(fā)車間隔信息、公交運行信息。
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