民政部新規能否剎住社團賣牌子斂財之風
關注理由
近兩年來,少數社會團體非法斂財、強制服務、強制收費等亂象飽受公眾非議。近日,民政部公布了《關于規范社會團體開展合作活動若干問題的規定》,針對當前社團非法斂財亂象及不規范運作等行為,從制度層面作出了嚴格規范。規定的出臺表明我國對于社會組織的管理方式,正在由事后的“危機回應”向事前主動的行政引導轉變。此次規定能否起到遏制社會團體非法斂財亂象的實效,值得人們期待。
一個虛立名目的“共和國脊梁”評選,讓包括中國經濟報刊協會在內的8家社會團體收到了民政部的警告；
一個非法成立的“全國小記者培訓活動中心”,牽扯出了多年未年檢、四處斂財的中華愛國工程聯合會；
連社會美譽度較高的中國青少年發展基金會、中國宋慶齡基金會、中國市場學會、中國醫師協會等社會組織,也不斷地被牽扯進一些不規范的合作活動中。
近日,民政部頒布了《關于規范社會團體開展合作活動若干問題的規定》。民政部民間組織管理局有關負責人表示,規定旨在從制度層面對社會團體開展合作活動進行規范管理,尤其是對“賣牌子”斂財、負責人不當關聯交易等社會關注的不法行為。
規定是否真能成為規范社會團體合作活動、杜絕社會團體斂財的撒手锏?《法制日報》記者邀請相關專家進行了分析。
賣牌斂財亂象頻出
有一個響亮的名號:“全國高技術產業化協作組織”,英文簡寫“CHC”；
有足夠硬的“出身”:自稱是1996年由原國家科委、國家教委、中國科學院等9個部委共同組建的協作聯盟；
有龐大、完整的機構體系:光遍布各省、各行業的二級分支機構就有43個,往下還有多級分支；
還有一句頗有味道的口號:“政府行為推動,市場行為實施”。
這樣一個存在已近16年的組織,書寫在其宣傳文字上的歷史在2011年5月17日畫上了句號——民政部211號取締公告將之列為非法組織。
無論從組織規模,還是從存在時間而言,“全國高協組織”都能在民政部所取締的“非法組織”中排在前頭。
民政部相關負責人在此前接受《法制日報》記者獨家專訪時透露:“‘全國高協組織’采取賣招牌的方式,在社會上非法設立眾多二級、三級、四級分支機構,層層復制。一方面,‘全國高協組織’非法設立的分支機構大多冠以‘全國高科技×××委員會’等名稱,并以這些名稱為招牌,迷惑和欺騙公眾,為其非法開展活動大開方便之門。另一方面,由于這些組織無法開設銀行賬戶,‘全國高協組織’要求其分支機構必須設立或者依托一個在工商登記注冊的公司作為業務執行機構,為其經濟往來、斂取錢財提供便利；‘全國高協組織’的業務配套執行機構思可達高技術產業化中試有限責任公司則在其中占相應干股(有的高達51%),或者向其收取品牌管理和咨詢服務費。其分支機構設立下一級機構時,也采取類似手段。”
民政部相關負責人還透露,該非法組織及其分支機構還在諸多領域非法開展評比表彰、培訓認證、項目合作、會議會展等活動,大肆牟取經濟利益。
一名“全國高協組織”二級機構負責人在接受《法制日報》記者采訪時也坦承,“全國高協組織”內部的確有一些單位存在亂發牌子等違法現象。其中“全國高科技產業創新工作委員會”就因存在違法行為而在2009年被“全國高協組織”內部撤銷過一次。
“賣牌子”、“收會費”、“關聯交易”——盡管“全國高協組織”最終被查出并未在民政部進行正式注冊,但如此種種斂財手法,卻正是現今諸多正規社會團體創收手段的絕佳“樣本”。
除了文首提及的“共和國脊梁”評獎、“全國小記者培訓中心”等案例外,類似的案例還有:今年6月,經3個多月的調查,廣東省民間組織管理局查實廣東省餐飲具消毒協會存在設立檢測中心檢測消毒企業產品、私自收取消毒企業產品檢測費的違法行為,依法對其撤銷登記；而發生較早的全國牙防組違規認證非法收取218萬元資金案,也曾轟動一時。
微妙關系成斂財賣點
據清華大學公共管理學院副教授、清華NGO研究所副所長賈西津分析,現存社會團體斂財事件中,無論是“賣牌子”、發展會員收取會員費,還是辦論壇、評稱號,大多與社會團體的行政背景相關。
“主要是因為社會團體的品牌所帶有的行政權威或者領導人權威,讓參與者感受到他并不是從事件或者活動本身去受益,而是能夠獲得一個名義,或者獲得某種領導人的關系。”賈西津說。
這種微妙的關系,被“全國高協組織”那句值得玩味的口號一語道破:“政府行為推動,市場行為實施”。
據賈西津介紹,中國的社會組織分為社會團體、基金會和民辦非企業單位三種。而其中社會團體和基金會,尤其是公募基金會,都可能會涉及到名稱授權使用的問題。
“社會團體的最主要特點是可以發展會員,它的很多活動都可以通過會員的形式去做,現在中國三類登記注冊的組織里社會團體的官辦性是最強的,它背后的行政資源背景最強,這也是三類組織中社會團體‘賣牌子’最嚴重的原因。”賈西津向《法制日報》記者分析。
《法制日報》記者了解到,目前,對社會組織的管理由登記管理機關和業務主管單位分別進行,即雙重負責管理制度。在社會組織快速增長的今天,這種管理制度的局限性和滯后性也逐漸顯露出來。
除此之外,《法制日報》記者了解到,目前有很大一部分社會組織的規章制度均不完善,有些甚至只有口頭規定,或雖有完善的制度,但由于專職人員過少、財力不足等原因,其目標和宗旨難以有效實現；有的社會組織無論從章程的制定、人事權、日常決策權,還是內部運行機制、激勵機制、監督機制等方面,都帶有行政化傾向。
追責規定還需細化
民政部新頒布的規定要求,社會團體開展合作活動,涉及使用本組織名稱、標志的,應在合作前對合作方進行必要的調查了解,并對合作內容做好風險評估；同意合作方使用本組織名稱、標志,應與對方簽訂授權使用協議,明確各方權利、義務和法律責任；以“主辦”、“協辦”、“支持”等方式開展合作活動的,應當切實履行相關職責,加強對活動全程監管,不得以掛名方式參與合作；將自身業務活動委托其他組織承辦或者協辦的,應當加強對所開展活動的主導和監督,不得向承辦方或者協辦方以任何形式收取費用。
“從這些條款可以看出,這次規定主要解決的還是責任歸屬問題。責任更加明晰,社會團體就會更加自律,其在出讓品牌的時候就會從更多角度去考慮對受讓方的了解和信任程度,這是很重要的。”賈西津認為。
賈西津分析,社會團體牌子不管是誰來使用,母體本身是要負責的,要有很明確的責任,出了問題,是合作方濫用名義沒有告知社會團體,還是社會團體明確授權了的,責任才好追究。
要徹底杜絕社會團體斂財現象,僅僅明確了責任主體還遠遠不夠。
“行為規范其實是一系列的行為,包括募款行為、關聯交易行為、商業合作行為,還有資金使用運作行為等等。這個規定只針對了合作活動、品牌授權,其他方面的約束,都沒有包括。”賈西津說。
賈西津認為,對非營利組織的監管核心在于資金相關行為,一方面是資金的來源,比如募款和商業合作行為,另一方面是運作,比如和商業組織的合作,“我們對于資金的規制還是比較粗的”。
對于規定是否能夠對社會團體斂財行為產生實際約束效果,賈西津認為,效果肯定有,但實際運作和責任追究是緊密相關的。“民政部門的處罰手段還是很有限的,最多就是年檢,但是有一些大的組織違反了一次就不該年檢通過嗎?也好像不太現實。而如果沒有任何懲罰的話,這個規定就沒有法律責任追究的效力了。”賈西津表示了擔憂。
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