中挪共建生物多樣性保護管理新模式

跨部門合作面臨挑戰
　　1992年，旨在保護瀕臨滅絕的動植物、最大限度地保護地球生物資源以造福于當代和子孫后代的《生物多樣性公約》誕生了。公約是一個里程碑，它向世界昭示:保護生物多樣性是“人類的共同任務”，是發展過程的一個組成部分。公約迅速得到世界各國的廣泛接受，現在幾乎已得到所有國家的認可。
　　部門職責是《生物多樣性公約》的重要內容之一。公約第六篇第二條寫道:“盡可能久地和恰當地將生物多樣性保護和可持續利用整合到相關部門或跨部門的計劃、程序和政策中。”要求各簽約國政府必須承擔保護和可持續利用生物多樣性的義務，制定國家生物多樣性戰略和行動計劃，并將這些戰略和計劃納入更廣泛的國家環境與發展計劃中。
　　作為《生物多樣性公約》的締約國，我國于1994年制定了“中國國家生物多樣性公約行動計劃”。實現生物多樣性保護的戰略目標，以及有關履約的許多重要行動，都需要地方政府具體實施。在國家行動計劃的框架指導下，制定和實施地區性生物多樣性戰略和行動計劃是國家行動計劃實施的基礎，也是地方政府的重要職責。但是，長期以來，我國從國家到地方機構的縱向合作一貫良好，而在機制及政策制訂和執行中部門間協調的不足、部門的利益沖突、職責交叉，是當前阻礙中國生物多樣性可持續利用和保護所面臨的主要問題。如何建立一個有效的協調機制和管理體系，使相關部門之間通過充分的交流與合作，把保護和可持續利用生物多樣性及公平分享惠益納入有關部門和跨部門計劃、方案和政策之中，已成為地方環境管理的當務之急。
　　國際合作推動履約行動
　　2005年6月27日，中挪環境合作項目“洞庭湖生物多樣性保護管理”政府間協議由國家商務部與挪威外交部在北京簽署。該項目由國家環保總局環境保護對外合作中心、挪威自然資源管理局和湖南省環保局聯合實施，以期通過加強洞庭湖地區各相關部門職責、橫向合作、信息交流以及環境教育和公眾參與等方式，創造一個新的生物多樣性可持續發展管理模式，促進洞庭湖生物多樣性的管理，為我國生物多樣性保護工作提供可借鑒的部門合作管理經驗。
　　作為全球最重要的濕地之一，洞庭湖擁有豐富的生物資源和完整的濕地生態結構，1992年被列入《關于特別是作為水禽棲息地的國際重要濕地公約》的國際重要濕地名錄。由于種種原因，洞庭湖濕地資源被過度開發利用，生態環境遭受極大破壞。幾乎整個湖區變成了農耕地或其他生產用地，濕地自然生態系統受到了嚴重的人類活動的負面影響；長江及其支流嚴重的水土流失導致泥沙淤積，加上對濕地資源不合理的開發利用，致使湖泊面積和容積減少，天然洪水調蓄功能下降，洪澇災害威脅加劇；湖區農業面源污染、生活污水、畜禽養殖污染以及工業污染導致洞庭湖環境質量惡化；魚類產卵場、越冬場、洄游通道和候鳥珍禽棲息地等重要生境遭受破壞，加上大量引進種植外來樹種，其中一些為入侵物種，這一切都給湖區生物多樣性帶來了不利影響，使生態恢復計劃由此變得異常困難和復雜。在這種情況下，迫切需要省級政府、相關部門以及縣市各管理部門的密切配合，實施嚴格、有效的管理，遏制洞庭湖生態系統的惡化勢頭。然而，現實情況是，湖區自然資源評估和管理往往表現為“單部門”行為，部門間少有或者沒有協調。各部門開展獨立評估時更多注重的是部門內部的考慮，而缺乏生態系統功能和生物多樣性的保護意識，大多數人包括當地居民，甚至政府部門，更多地強調經濟效益，而對長期可持續的生物多樣性保護考慮較少，難以保證可持續發展。同時決策者對于生態系統的綜合管理也缺乏足夠的信息和知識。中挪洞庭湖生物多樣性保護管理項目正是在這樣一個背景下提出的。
　　挪威經驗值得借鑒
　　地處北歐的挪威王國是世界上最早開展環境保護的國家之一，不僅具備較高的環境保護科技水平，也在履行《生物多樣性保護公約》的過程中取得了豐富的部門合作管理經驗。
　　挪威于1993年7月加入《生物多樣性保護公約》。為履行公約第六篇第二條，挪威政府規定，所有與生物多樣性有關或者對其產生影響的部門，包括漁業部、國防部、教育部、研究與宗教事務部、農業部、環境部、前工業與能源部及交通與通訊部等，都要在統一方針的指導下制訂生物多樣性保護戰略和行動計劃。1994年夏，各部門完成了行動計劃草案。本著公開、透明和公眾參與的原則，這些草案發到大約400個組織和公眾團體征求意見，在此基礎上形成了生物多樣性保護國家行動計劃。該計劃以白皮書的形式于2001年提交挪威議會，它的副標題是“跨部門的職責與協調”，直接關系到公約第六篇。白皮書把建立新的跨部門合作管理體系作為實現生物多樣性保護和可持續利用戰略目標的重要步驟和措施，這一體系的建立為挪威實現生物多樣性的保護和可持續利用、簡化公共管理環節提高管理效率、將更多的權力和責任從中央下放到市級政府、使決策者更容易權衡各方公眾利益、使政府的規劃過程成本更低、使土地利用管理更具有預測性等多項目標打下了堅實基礎，也成為我們今天學習和借鑒的典范。
　　探索生物多樣性管理新模式
　　“洞庭湖生