劉金龍（中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授，林業(yè)和資源政策研究中心主任）
在巴西里約舉辦環(huán)境和發(fā)展大會以來，環(huán)境問題國際化進(jìn)程不斷加深，生物多樣性、森林、氣候等環(huán)境問題成為國際政治的焦點(diǎn)議題。2010年是“國際生物多樣性年”，而2011年就是“國際森林年”。環(huán)境問題國際化進(jìn)程已經(jīng)在一定程度上影響到各國發(fā)展的進(jìn)程，加速各國能源、森林和生物多樣性等治理的變革，深刻影響著各國環(huán)境問題治理變革的方向。
我國自然保護(hù)區(qū)集體林權(quán)制度改革，不只是為了用好用活市場這只無形的手，配置森林資源，改善效率，更需要考慮到國際社會對生物多樣性保護(hù)和緩解氣候變化的關(guān)注，需要考慮到協(xié)調(diào)生物多樣性保護(hù)和農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系。在改善當(dāng)?shù)鼐用裆?jì)的同時，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)森林資源的保護(hù)及可持續(xù)利用管理。
在我國自然保護(hù)區(qū)內(nèi)，集體林占有相當(dāng)比例，自然會引起社會多方面的關(guān)注。據(jù)調(diào)查，云南全省自然保護(hù)區(qū)中的集體林面積占保護(hù)區(qū)總面積32.44%；福建省級以上自然保護(hù)區(qū)林業(yè)用地中集體林占其中的75%；遼寧全省54個森林和野生動物類型自然保護(hù)區(qū)中，集體林面積占保護(hù)區(qū)總面積的41.3%；貴州省集體和個人所有的集體林約占森林面積的85%。
保護(hù)區(qū)中的集體林參與林改已是大勢所趨，主管部門業(yè)已認(rèn)識到其改革必須遵循生物多樣性保護(hù)的相關(guān)法律。例如：遼寧省要求保護(hù)區(qū)內(nèi)集體林權(quán)改革應(yīng)積極穩(wěn)妥進(jìn)行，可以先行試點(diǎn)，再穩(wěn)步推開。保護(hù)區(qū)內(nèi)集體林管理及其配套政策會在相當(dāng)長的時間內(nèi)維持難點(diǎn)和熱點(diǎn)問題，其治理制度亟待創(chuàng)新。
首先，是如何保障林農(nóng)利益的問題。在現(xiàn)有的法律法規(guī)中，對自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)保護(hù)條款多，而對林權(quán)權(quán)利人的權(quán)益則關(guān)注較少。《森林法》規(guī)定，自然保護(hù)區(qū)的森林嚴(yán)禁采伐，對其他的經(jīng)營活動也作了嚴(yán)格限制。由于保護(hù)區(qū)保護(hù)管理的限制，林農(nóng)難以對生長在保護(hù)區(qū)內(nèi)的集體林開展經(jīng)營，無法獲得實(shí)際的利益，造成了保護(hù)區(qū)的依法管理同林農(nóng)的對立。因此，在法律法規(guī)上，在生物多樣性得以保護(hù)的同時，需要進(jìn)一步保障林農(nóng)權(quán)益。保護(hù)區(qū)內(nèi)也要適度放活經(jīng)營權(quán)，如對實(shí)驗(yàn)區(qū)的集體林，尤其是人工用材林、經(jīng)濟(jì)林、竹林，在不破壞生態(tài)功能的前提下，允許林農(nóng)依法自主經(jīng)營，保障林木所有者的處分權(quán)。自然保護(hù)區(qū)與周邊社區(qū)可以建立利益共享機(jī)制，鼓勵自然保護(hù)區(qū)周邊社區(qū)發(fā)展生態(tài)旅游以及開發(fā)利用非木材林產(chǎn)品，如野生菌、藥材、花卉等，大規(guī)模啟動自然保護(hù)區(qū)內(nèi)居民可替代性生計(jì)項(xiàng)目，如經(jīng)濟(jì)林、勞動力轉(zhuǎn)移、扶貧、林農(nóng)技能培訓(xùn)、生態(tài)型產(chǎn)業(yè)、改灶節(jié)柴等。
第二、, 明確政府責(zé)任，探索林地置換或賠償制度。保護(hù)區(qū)大多處在貧困地區(qū)、山區(qū)、生態(tài)系統(tǒng)脆弱區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，區(qū)內(nèi)資源利用受到極大制約。保護(hù)區(qū)內(nèi)的居民承擔(dān)了保護(hù)的成本并喪失了部分的發(fā)展機(jī)會，卻沒有為此得到相應(yīng)的足額補(bǔ)償。相關(guān)部門有必要采取將保護(hù)區(qū)內(nèi)的集體林與周邊國有林置換，對自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的集體林進(jìn)行征用或贖買等措施降低保護(hù)區(qū)內(nèi)集體林比重。需要限制保護(hù)區(qū)內(nèi)集體林商業(yè)化流轉(zhuǎn)，特別要禁止公權(quán)力和商業(yè)資本聯(lián)手，開發(fā)林地資源和森林景觀資源。
第三、建立自然保護(hù)區(qū)社區(qū)共管制度和資金保障制度。社區(qū)共管是采取社區(qū)、公眾、非政府組織團(tuán)體等積極參與的合作性共管模式，因此需要制度化安排作為保障。政府需要構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制及公眾參與的磋商機(jī)制，為公益性組織和公眾參與自然保護(hù)區(qū)的管理提供平臺。大自然保護(hù)協(xié)會（TNC）在四川省平武縣建設(shè)“社會公益型保護(hù)地”，探索政府監(jiān)督、民間管理的新型保護(hù)地模式或許是一個有益的嘗試。通過民間籌集到了自然保護(hù)的資金，與此同時，也為公眾參與自然保護(hù)工作搭建了平臺。
第四、重視森林傳統(tǒng)知識保護(hù)。我國是具有悠久而輝煌的農(nóng)耕文明和森林利用與保護(hù)歷史。在長期的生產(chǎn)生活實(shí)踐中，我國各族人民創(chuàng)造了多樣的森林經(jīng)營管理、利用和保護(hù)的方式方法，相適應(yīng)的鄉(xiāng)土規(guī)則，形成了特色各異、豐富多彩的森林文化活動和生物多樣性保護(hù)知識體系。我國林業(yè)傳統(tǒng)知識和文化在森林可持續(xù)經(jīng)營、生物多樣性維護(hù)、減緩氣候變化、維護(hù)生計(jì)方式多樣性和減緩貧困中具有十分重要的價值，亟待予以重視。
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