中關村：失控的擴張？

今年是北京中關村(000931,股吧)科技園成立25周年。1988年5月10日，國務院正式批準《北京市新技術產業開發試驗區暫行條例》，并規定，以中關村地區為中心，在北京市海淀區劃出100平方公里左右的區域為北京市新技術產業開發試驗區的政策區范圍。后聞名全國的“中關村”由此誕生。

　　從當初的電子一條街到如今的一區十六園，從1988年的總收入14億元到2012年的25025億元，中關村的成就令人驚奇。但中關村的發展也一波三折，曾經由于自身的麻木，錯失了第一個“綜合試驗區”的機遇，如今由于體制之弊，遭遇了科技園區管理“兩張皮”的尷尬。

　　中關村拖著龐大的軀體夢想突圍。2010年，中關村發展集團成立，試圖通過市場手段整合各園區資源，理順強化中關村對各園區的管理力度，但效果并不理想。

　　2011年1月，北京市政府針對中關村管理體制的弊端出臺了史上最有力度的改革方案，但兩年多過去，進展緩慢。

　　中關村擴張：從一區到十六園

　　和上世紀80年代近百家科技企業聚集的“電子一條街”相比，如今的中關村構建了“一區多園”各具特色的發展格局，已然成為首都經濟的先鋒隊。中關村25年的發展實屬不易。

　　隨著產業布局迅速擴大，原有開發區土地空間開始受限。中關村入駐企業在迅速壯大之時，原有土地資源已經飽和，尋找新的土地資源就顯得十分迫切。隨后，中關村與各個區縣共建的開發區便成為企業分設機構的落腳點。

　　“可是這樣一來，已經是高新技術企業的分設機構本應該享受的政策卻享受不了。為了中關村的發展，為了已經到各個區縣分設機構的企業享受到優惠政策，擴建園區就成為中關村發展的內在需求。”中關村科技園區管委會委員劉航說。

　　另外，各區縣政府對同是高新技術企業，坐落在中關村科技園區的本部可享受優惠政策，而處在共建開發區的分設機構卻不能享受的現實無法接受。他們也開始積極努力向市里爭取政策。

　　最先出現這個問題的是海淀區，開發區土地空間在原有規劃范圍無法突破的前提下，1991年11月21日，北京市政府第29次常務會議同意建立豐臺區、昌平縣兩個科技園區，以彌補海淀區建成空間不足的問題，實現優勢互補。這就是最初的一區兩園。

　　1999年1月，當時還是新技術產業開發試驗區的中關村，將電子城(600658,股吧)和亦莊園納入試驗區政策區范圍，形成一區五園的空間格局。

　　經過6年的發展，東城、通州、大興、房山、石景山也都陸續建立起了本區的發展特區。中關村科技園區至此形成了一區十園的發展格局。

　　2012年10月13日，國務院批復同意調整中關村國家自主創新示范區空間規模和布局，中關村科技園由原來的一區十園增加為一區十六園，由此北京16個區縣都有了中關村的分園。

　　管理兩張皮：一區管不了多園

　　中關村管委會自成立伊始，與各園區間行政管理上就是兩張皮。

　　作為政府派出機構，中關村管委會和其他開發區管委會不一樣，盡管行政級別是正局級，但它不具備任何政府管理職能。管委會機構設置共有16個處，沒有一項行政審批職能。行政審批依然在市級政府部門。其職能定位為調研、規劃、協調、督辦、服務。

　　各區縣科技園管委會是各區政府派出機構，各區縣科技園的審批職能都在各區縣政府職能部門。這意味著中關村管委會和各區縣科技園管委會，都無政府行政職能，也沒有上下級的管理關系。這對中關村管委會而言，要想16個園區形成一盤棋就顯得十分困難。

　　以中關村管委會人才資源處為例，其職能定位：一是負責引進海外人才；二是服務；三是給企業做培訓。就拿企業引進人才落戶來說，各園區企業只需將申報材料報給各區縣政府職能部門，政府部門根據政策直接審批，無需通過各園區管委會，更不需要報給中關村管委會。

　　中關村管委會人才資源處處長李志磊說，他們還有一個使命就是為企業在政策層面爭取突破，當園區企業遇到困難或困惑，他們會向市政府和相關部門反饋意見，他們也會主動讓各園區收集相關問題的材料上報。但李處長特別強調，沒有任何規定各園區非要向他們上報不可。

　　按規定，中關村管委會有協調各區科技園的職能，但在現行的體制下，他們對下面園區的統籌協調顯得力不從心。

　　曾做過中關村調研的中國人民大學城市規劃與管理系副主任鄭國認為，從目前來看，一區多園最大的問題是統籌的力度和方式。任何項目只要區縣政府拍板，中關村管委會是沒有太多話語權的。

　　以豐臺園開發的總部基地為例，2003年豐臺區將產業基地二期規劃定位的“商務花園”，定名為“總部基地”，產業功能定位為“總部經濟”。

　　鄭國說：“當時就是在豐臺區南部一個較偏僻的地方，基礎設施很落后，要蓋很多辦公樓，定位就叫總部基地，大家都覺得這件事情很荒唐，很明顯就是一個房地產項目，根本談不上高科技。”但當時中關村管委會對此項目去留沒有決定權，因為區政府的話語權很大。

　　根據鄭國的調查研究顯示，大部分的區（縣）科技園區還存在一個問題：所謂高科技園區里，其本身主導的高新技術企業卻少得可憐。

　　“理由很簡單，園區的建設發展直屬于各個區縣政府，政府最關心的是現時的財政收入，對于入駐的企業，只要投資的多，解決的就業多，稅收的貢獻大，就是好項目，但是中關村管委會想讓園區形成一盤棋，由于沒有管理權限只能是一廂情愿。”鄭國說。

　　7月19日，記者采訪中關村管委會時，就體會到了他們對下面園區的協調難度。記者向管委會宣傳處提出要采訪一兩個分園區管委會，宣傳處的同志表示，他們也只能幫忙打聲招呼，下面接不接受采訪不能保證。

　　集團“救火”的尷尬

　　就在16個園區各自為政，為爭項目、爭投資，園區高科技特色漸失的情況下，2010年中關村發展集團成立。北京市政府想通過市場化的手段協調各園區的發展，然而效果并不理想。

　　中關村發展集團是在重組中關村示范區“一區十園”現有開發建設單位的基礎上成立的，就是原來每個分園的科技地產公司入股中關村發展集團，通過股權和資本把下面的開發公司整合起來。注冊資本123.92億元，現有股東17家，下屬子公司16家，總資產643億元，凈資產164億元。

　　中關村管委會委員劉航表示，集團成立初衷，就是想讓中關村管委會和中關村發展集團形成兩駕馬車。中關村管委會主要負責行政管理、政策制定、調研；中關村發展集團則做具體的操作，做重大的項目，重大的土地開發等。這也是讓各個園區不要再搶項目，要服從統一規劃。

　　例如，通過中關村發展集團統一集資開發土地，租用給資金不足的企業發展。這樣企業的用地就不會偏離、閑置，對發展不好或倒閉的企業及時替換，始終保持園區的活力。

　　但是，事與愿違，由于中關村發展集團只是企業，與管委會沒有絲毫關系，下面園區又只是參股，形成一盤棋的格局依然是個夢想。

　　劉航說，比如一個外商想要入駐中關村，中關村發展集團并不是必經渠道，它依舊可以通過各園區管委會入駐，而各園區管委會也不需要上報中關村發展集團乃至中關村管委會。

　　中關村發展集團對各園區的統籌協調效果，沒有達到預期值。

　　鄭國有一個很深的體會。2011年，鄭國受中關村發展集團邀請去其子公司調研，調研中，其屬下的全資子公司和占有部分股權的子公司形成了兩種截然不同的態度。

　　當調研小組前往中關村發展集團的全資子公司生命科技園調研時，對方給予了高度重視，園區副總、部門經理依次對園區建設情況作了詳細的介紹，并安排了相關工廠參觀。而在調研只占部分股份的園區子公司時，接待人員態度不積極不說，也不安排相關的工廠調研，甚至連一份簡單的工作餐都沒有。

 

　　“史無前例的改革”進展緩慢

　　北京市政府針對中關村管委會管理“兩張皮”的尷尬，也進行了管理體制創新，出臺了史上最有力度的管理體制改革方案，但仍進展緩慢。

　　2011年1月26日北京市政府辦公廳印發了《中關村科技園區管理體制改革方案》（下稱“方案”），方案對中關村管委會及各園區管委會領導體制進行了里程碑式的改革。

　　方案中明確指出，首先，中關村科技園區實行“雙重領導、以區（縣）為主”的領導體制。中關村科技園區管理委員會對各分園的整體發展規劃、空間規劃、產業布局、項目準入標準等重要業務實行統一領導，區（縣）政府對所屬分園管委會實行全面領導。

　　其次，加強對各分園管委會的組織領導。各區（縣）政府分管園區工作的副區（縣）長兼任分園管委會主任。現有各分園管理機構的機構規格、領導職數等均不變。各分園管委會主任履行任職程序前，須書面征得中關村管委會同意。兼任各分園管委會主任的副區（縣）長同時兼任中關村管委會副主任。

　　另外，方案中還規定建立聯席會議制度，同時還將中關村發展集團納入管理體制范疇。

　　這份文件改革力度之大史無前例。

　　2012年10月，中關村管委會的人事也做了重大調整。時任北京市副市長、市政府黨組成員茍仲文出任中關村管委會黨組書記。這是北京市對中關村管理體制改革最有力的舉措。

　　然而，令人不解的是，方案出臺已兩年有余，但方案的落實進展緩慢。但上述相關人士對此問題都拒絕回答。這項事關中關村未來命運的改革，能否對中關村的未來發展真正起到作用？只能拭目以待。