一“放”一“收”,立法法大修能否管住“半夜雞叫”的紅頭文件?

一“放”一“收”,立法法大修能否管住“半夜雞叫”的紅頭文件?

    一紙冠以“通知”、“通告”、“意見(jiàn)”的紅頭文件就可以“限行”、“限牌”、“限購(gòu)”，近年 來(lái)，各地一些“紅頭文件”頻頻引發(fā)公眾“吐槽”。如何管住“任性”的紅頭文件，尤其是一些“突襲式”的紅頭文件，成為今年兩會(huì)期間輿論關(guān)注的焦點(diǎn)。

　　 ３月８日，十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議審議立法法修正案草案，對(duì)于這部呼之欲出的法律修正案，公眾抱有很高的期待。那么這部“管法的法”，究竟能否管住“有權(quán)任性”的紅頭文件？新華社“中國(guó)網(wǎng)事”記者對(duì)相關(guān)法律專家學(xué)者進(jìn)行了采訪。

　　 紅頭文件“限行”“限購(gòu)”是否太任性？

　　 ２０１４年１２月２９日，深圳市正式實(shí)行小汽車增量調(diào)控管理政策，即小汽車“限購(gòu)”。而在深圳市之前，天津、杭州等地也已先后出臺(tái)小汽車“限購(gòu)”的紅頭文 件，“套路”也如出一轍：發(fā)布都選擇在晚間，從發(fā)布到正式執(zhí)行只有短短幾個(gè)小時(shí)甚至幾十分鐘，不少網(wǎng)民稱之為“半夜雞叫”式的紅頭文件。

　　 中國(guó)政法大學(xué)副校長(zhǎng)馬懷德表示，紅頭文件實(shí)際上是老百姓對(duì)行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件的俗稱，涵蓋的面非常廣，層級(jí)也非常多。除了地方政府制定的規(guī)章以下的所有規(guī)范性文件，政府下設(shè)委辦廳局、縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府制定的規(guī)范性文件都可以稱之為紅頭文件。

　　 值得注意的是，雖然各地出臺(tái)小汽車“限購(gòu)”的紅頭文件，都是出于緩解小汽車數(shù)量增長(zhǎng)過(guò)快和城市擁堵，但文件發(fā)布后，卻往往引起輿論的強(qiáng)烈關(guān)注甚至反彈。很多人質(zhì)疑，這樣的紅頭文件是否過(guò)于“任性”？

　　 北京大學(xué)法學(xué)院教授王磊表示，購(gòu)買汽車屬于公民的契約自由，是非常重要的民事權(quán)利，應(yīng)該是立法法的第八條里面涉及到的民事基本制度不應(yīng)由地方政府做出規(guī)定。此外，“突擊限購(gòu)”事先沒(méi)有向百姓征集意見(jiàn)，也沒(méi)有舉行聽(tīng)證論證，這也是不合適的。

　　 但王磊同時(shí)認(rèn)為，公民的契約自由不是絕對(duì)自由，在不違背公共利益的前提下，政府可以對(duì)公民的權(quán)利做出一定限制，但首先要在法律的框架內(nèi)，并且在程序上合 法。比方說(shuō)，事先應(yīng)該有告知和討論，應(yīng)當(dāng)充分考慮到是否還有其他可以不損害公民權(quán)利的公共管理方式。“突擊限購(gòu)”不僅損害了百姓權(quán)利，更有損政府誠(chéng)信。

　　 “放”：立法權(quán)下放地方遏制紅頭文件泛濫

　　 隨著近年來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，特別是各地加速城鎮(zhèn)化，使得地方對(duì)立法權(quán)的需求越來(lái)越大。例如廣東東莞、佛山等地級(jí)市，人口規(guī)模都超過(guò)了七百萬(wàn)，地域面積 也不小，社會(huì)管理的壓力非常大。特別是流動(dòng)人口又大幅增加，很多地方的流動(dòng)人口和戶籍人口已成倒掛，這就意味著地方在社會(huì)管理、公共服務(wù)、環(huán)境保護(hù)等方面 有強(qiáng)烈的立法需求。

　　 “但是由于我們現(xiàn)行法律沒(méi)有規(guī)定一般的設(shè)區(qū)市享有立法權(quán)，他們往往處于非常尷尬的境況，一方面強(qiáng)烈需要立法，另一方面又沒(méi)有法定的立法權(quán)，所以把希望寄托 在省一級(jí)人大常委會(huì)，或者省政府為它制定地方性法規(guī)、規(guī)章，但這事實(shí)上不可能，因?yàn)橐粋�(gè)省不可能為一個(gè)市制定地方性法規(guī)、規(guī)章。”馬懷德說(shuō)，這也導(dǎo)致一些 地方政府以“紅頭文件”的形式行使著實(shí)際上的“立法權(quán)”。

　　 馬懷德表示，長(zhǎng)期以來(lái)各級(jí)政府紅頭文件確有過(guò)多過(guò)濫的情況，甚至出現(xiàn)了很多侵蝕立法權(quán)的現(xiàn)象，如利用紅頭文件給老百姓設(shè)定義務(wù)、增加義務(wù)，剝奪和限制老百姓的權(quán)利，甚至給行政機(jī)關(guān)擴(kuò)權(quán)、減少責(zé)任等等，這些亂象反映了立法法還不能有效地規(guī)范紅頭文件。

　　 紅頭文件是地方政府行使權(quán)力的一種形式，如何將這種權(quán)力關(guān)進(jìn)法律的“籠子”，下放立法權(quán)給地方成為一種選擇，這也成為此次立法法修正的一大亮點(diǎn)。草案提出，把以前僅有４９個(gè)“較大的市”獨(dú)享的地方立法權(quán)下放給全國(guó)所有２８２個(gè)“設(shè)區(qū)的市”。

　　 ３月４日，十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議發(fā)言人傅瑩在回答記者提問(wèn)時(shí)表示，此次修改立法法，對(duì)地方立法權(quán)下放，主要是為了適應(yīng)城鎮(zhèn)化建設(shè)和改革的需要，下放的權(quán)力主要涉及城市管理、城市建設(shè)、環(huán)境保護(hù)等方面，她認(rèn)為，下放立法權(quán)限能更好地調(diào)動(dòng)地方的積極性。

　　 “收”：給地方立法配“韁繩”防止“有權(quán)任性”

　　 立法權(quán)下放地方能夠有效解決地方政府權(quán)力在法律“軌道外運(yùn)行”的現(xiàn)狀，但公眾同時(shí)也產(chǎn)生擔(dān)憂：賦予全部的設(shè)區(qū)市以立法權(quán)，會(huì)不會(huì)造成地方政府因“有權(quán)”而“任性”？

　　 對(duì)此，馬懷德介紹，為了防止那些立法條件不是很完善的地方濫用立法權(quán)，立法法修正案也在兩個(gè)方面做了限制：

　　 “第一，設(shè)區(qū)市能不能獲得實(shí)際的立法權(quán)有賴于省一級(jí)人大及其常委會(huì)決定，而省人大常委會(huì)決定的標(biāo)準(zhǔn)是什么呢？是根據(jù)它的人口、區(qū)域面積、立法需求、立法能力等因素考慮決定。符合標(biāo)準(zhǔn)的地方獲得立法權(quán)之后，還要報(bào)省級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)后才能生效。”馬懷德說(shuō)。

　　 第二，立法法修正案明確規(guī)定，設(shè)區(qū)市的立法范圍是有限的，不是任何問(wèn)題都可以立法，只能在城市管理、環(huán)境保護(hù)、公共服務(wù)、歷史文化保護(hù)等領(lǐng)域立法，而在稅收等政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)管理領(lǐng)域沒(méi)有立法權(quán)。

　　 馬懷德解釋，這是為了防止地方政府在立法過(guò)程中的“任性”，即濫用立法權(quán)，把本來(lái)以紅頭文件實(shí)施的行為上升為法規(guī)來(lái)施行。

　　 ３月４日，傅瑩在回答記者提問(wèn)時(shí)也透露，為了加強(qiáng)人權(quán)保障，立法法修正案草案增加了一個(gè)規(guī)定，就是國(guó)務(wù)院所屬部門和地方政府制定任何規(guī)章，只要沒(méi)有上位法律、法規(guī)依據(jù)的，不能減損公民權(quán)利，也不能隨意增加公民的義務(wù)。

那么立法法修改后，有關(guān)“限行”、“限購(gòu)”方面的紅頭文件會(huì)不會(huì)減少？立法法研究組成員、北京大學(xué)法學(xué)教授姜明安認(rèn)為，機(jī)動(dòng)車限行、限購(gòu)、限外等規(guī)定當(dāng)然 具有“減損公民、法人和其他組織權(quán)利”的性質(zhì)，今后實(shí)施這些行為必須有法律、規(guī)章、地方性法規(guī)為依據(jù)，不能再隨意以紅頭文件的形式進(jìn)行規(guī)定。